◆本报记者刘晓星

国务院公布的《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》），被称为史上最严厉的大气治理行动计划。随后北京、天津、河北、山东、上海等地相继出台大气污染治理细则。

公众在为中央和地方政府治污的决心和举措欢呼时，也有一些疑虑：在稳增长的前提下，《大气十条》是否能解决我国多年来积累形成的大气污染问题？在保证地方财政收入的压力下，调结构和淘汰落后产能是否会变成一场数字游戏？原有的唯GDP思维和利益格局能否被打破？

应该说，由于PM2.5来源的复杂性，大气污染治理将是一项长期而又复杂的系统工程，要从根本上解决这一问题，必须在转变发展方式上下功夫，在调整结构上求突破，在改进消费模式上促变革，用硬措施完成硬任务。

难点一：保持经济较快增速的同时，新增排放量巨大

正如我国作为经济大国崛起的速度和规模在历史上无与伦比一样，我国的污染问题也突破了既有的先例。我国目前面临的大气污染问题其规模和复杂程度在国际上未有先例。

“严重雾霾天气的发生，根本原因是污染物排放量过大，导致环境容量不堪重负，遇到一定的气象条件便呈区域性暴发。”长期从事大气污染防治研究的中国环境科学研究院副院长柴发合指出。

数据显示，2010 年，我国二氧化硫、氮氧化物排放总量分别为2267.8万吨、2273.6 万吨，烟粉尘排放量为1446.1万吨，均远超出环境承载能力。

京津冀、长三角、珠三角地区等13 个重点区域，是我国经济活动水平和污染排放高度集中的区域，大气环境问题更加突出。重点区域占全国14%的国土面积，集中了全国近48%的人口，产生了71%的经济总量，消费了52%的煤炭，排放了48%的二氧化硫、51%的氮氧化物、42%的烟粉尘和约50%的挥发性有机物，单位面积污染物排放强度是全国平均水平的2.9~3.6倍。

经济学上有一条著名的库兹涅茨曲线，这条倒“U”形曲线讲述的是发达国家现代化进程中遭遇过的一段困境：环境质量随着经济增长呈先恶化后改善的趋势。现实中，欧美日等发达国家的经济发展和工业化过程也证明了这一规律。

今天的中国，正攀爬在经济发展的上升区间，这就意味着“十二五”期间，虽然目前我国经济增长呈现温和放缓的态势，但是仍将保持相对较快的增长。今年上半年，我国经济“中考”成绩同比增长7.6%的数据也印证了这一点。

柴发合向记者介绍说，我们在分析大气污染治理面临的挑战时，必须认清《大气十条》是基于GDP保持一定的发展速度进行设计的。

在GDP保持较快速度增长的态势下，我国大气污染治理面临着巨大的挑战。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长李佐军在接受记者采访时指出，要想治理大气污染，第一个难度就在于我们必须要适当降低GDP增速。

而降速在一些地方看来，是不可容忍的。据了解，很多省份尤其是西部省份制定的“十二五”规划仍然把经济增长速度确定在10%以上。“十二五”时期，我国工业化和城市化仍将快速发展，资源能源消耗持续增长，大气环境将面临前所未有的压力。

据测算，“十二五”期间，将新增二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物排放量分别为160万吨、250万吨、100万吨和220万吨，分别占2010年排放量的15%、22%、17%和20%。

为切实改善大气环境质量，必须采取更加严格的污染控制措施，在消化巨大新增量的基础上，大幅削减污染物排放总量，污染防治任务十分艰巨。

难点二：产业结构偏重，高耗能高污染并存

环境问题是经济发展方式不当而产生的。我国的大气污染结构性特征明显，与产业结构密切相关。

“我国电力、钢铁、有色、建材、石油化工、化工行业这六大高耗能行业占我国总能耗的50%，但占GDP的比重不到30%。回顾我国30多年来的经济走势，一直是以第二产业为主，虽然‘十一五’时期就提出要调整产业结构，但以重工业为主的产业结构没有发生根本性转变。” 中国人民大学环境学院硕士研究生导师石磊说。

“十一五”期间，重工业产值占工业总产值的比重有所增加，并一直保持在70%以上。“十二五”时期，全国将石油化工、钢铁、有色金属作为重点产业发展的省份分别达到25、26和20个。

据测算，环渤海地区的天津、唐山和沧州3市未来将聚集近两亿吨的钢铁产能、至少5000万吨的原油加工产能，伴之而来的是每年有57.4万吨的二氧化硫和24.4万吨的氮氧化物排入大气环境。

石磊介绍说，我国经济发展存在巨大的区域差异性，东、中、西部之间以及各省之间都存在明显的差异。目前，只有北京市、上海市、江苏省、山东省出现了第二产业下降、第三产业上升的趋势，其他绝大部分省份第二产业仍在上升。

“上半年重工业增长9.6%，增幅比轻工业高出1.2个百分点，这表明长期以来对重工业的过度依赖不但没有减弱，反而有所加重。”国家统计局中国经济景气监测中心副主任潘建成指出。

正如潘建成所言，当前工业增长对重工业过度依赖有所加重，表明粗放增长模式的发展惯性巨大、结构调整任务艰巨。转变发展方式，加快升级步伐、淘汰落后过剩产能是亟待破解的难题。

长期以来，我国钢铁、焦化、水泥、有色和化工等行业产能严重过剩，华北地区尤为突出。河北省钢铁产能已达到3.14亿吨，约占全国的40%，较2009年新增产能4000多万吨。山西、河北两省焦化产能约2.4亿吨，占全国总产能的40%，其中山西占全国总产能的25%。但是，华北地区目前焦炭总需求量不超过1.5亿吨，考虑到产品运输半径，焦炭产能已经过剩，现有产能平均生产负荷还不到50%。即便如此，山西部分地市仍有数个百万级以上规模的焦化项目正在破土动工。

今年3月，华北环保督查中心对河北、天津的钢铁企业进行全面督察时发现，国家产业政策要求2011年底前淘汰的400立方米以下高炉还有44台，要求同时淘汰的8平方米以下球团竖炉至少还有60座；在一些偏远地区，甚至还有100立方米以下的高炉仍然在进行生产。

难点三：为了避免关停淘汰，一些地方有意把小企业做大

《大气十条》在调结构中提出要淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥1亿吨，在能源结构上要控制煤炭消费总量等。人们担心，产能扩张受限意味着大量低效率企业可能被逼向破产，目前经济增速下滑的情况下，淘汰落后产能却并非易事。

世界钢铁看中国，中国钢铁看河北。河北省粗钢产量已连续12年保持全国之首。目前，河北省粗钢产量1.8亿吨，产能、产量都已超过全国总量的1/4。数据显示，河北省黑色金属冶炼及压延加工业以7000多亿元的资产，消耗掉全省近1/3的能源总量和大量的其他资源，去年却只创造了9.1%的GDP和5.36%的财政收入。

近年来，中央政府对产能过剩问题非常关注，出台过一些措施，力度不可谓不大，为什么产能过剩还是愈演愈烈？目前的一些产业政策不是依靠市场，而是依靠行政管理的方式来解决产能过剩，导致“越治理越过剩”的尴尬局面。

以钢铁行业为例，政府以设备规模作为淘汰落后产能的标准和抓手，以为把规模小、能耗高、对环境污染严重的小厂的产能淘汰掉就能达到均衡。但实际上，地方和企业为了达标，会不断上更大规模的设备，导致本来一个厂子建400立方米的高炉就够用，因为担心自己的规模太小被当作落后产能淘汰，就非要建成1000立方米的不可，结果反而加剧了产能过剩。

同时，一些地方政府所推进的兼并重组，是为了把企业做大的重组，而不是做精做强的重组。对企业跨地区的重组，政府为了保护本地税源，对外地企业兼并重组当地企业，把必须保证一定的后续投资和扩大规模作为必要条件，这也在一定程度上加剧了产能过剩。

虽然促进产业转型也是地方政府的任务之一，但促进转型升级的程度难以纳入到政绩考核体系之中，这也是产业转型难以真正得到推动的原因。从控制产能过剩到化解产能过剩是“变堵为疏”思路的一个大转变。化解产能过剩的最终结果将会是有一批不具备市场竞争力的企业被关闭。而由此产生大量的失业工人和他们的再就业问题，是化解产能过剩可能产生的诸多问题中最难解决的。

难点四：污染物来源复杂，种类多样，形成机理不明

我国目前面临的大气污染问题是发达国家近百年来经历的大气污染问题的集中体现，其规模和复杂程度在国际上未有先例，也没有成熟的控制经验可以借鉴。这就意味着《大气十条》在实施过程中存在着底数不清、机理不明、技术不足等诸多瓶颈问题。

雾霾污染形成的主要原因是空气中PM2.5（细颗粒物）浓度过高，外因是不利的天气原因，但根本原因是污染物排放量巨大。影响空气中PM2.5浓度的主要污染物包括二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物和氨，来源于工业源、机动车、建筑施工和农业生产等。

如果把天空比作一个水池，和向水池中不断排入污水类似，工业、汽车、餐饮业等向天空源源不断地排入的气体，让天空“不堪重负”。如果冷热空气“势均力敌”，那么缺乏流动的大气就更如“一潭死水”，当排入物超负荷时，大气污染就产生了。

“我们现在面临的是中国式大气污染，这是伦敦烟雾事件+洛杉矶光化学烟雾事件+中国式浮尘+中国餐饮业排放的综合体，要研究清楚难度很大。”上海市环境科学研究院副总工程师陈长虹在接受记者采访时道出了PM2.5研究为何如此之难。

在采访中，众多业内权威专家提到大气污染物中的“新粒子”PM2.5时，如此描述：不是由直接排放而来，而是由大气中气相分子、离子凝聚成核而成，部分研究结果表明其占大气污染颗粒的比重可达50%。然而，这样重要的“新粒子”是如何凝结成核的、它与光是如何发生反应的，不仅在国内甚至在国际上，都缺乏足够的研究。

近几年来，在上海等地更是出现了空气质量逐步改善，但是能见度却呈现恶化的趋势。有证据表明，PM2.5中占80%的PM1.0是造成能见度低的罪魁祸首，而尚未研究清楚的“新粒子”正是PM1.0的重要组成部分。

一些研究机构已在全国不同地区开展了颗粒物的分析，但是目前仍缺乏对细颗粒物粒径、组成和浓度的时空分布特性的长期系统监测，尚未获得灰霾天气下致霾颗粒物分布的一般规律。由于研究结果和观测数据差异较大，不同区域污染物的控制方案无法确定，对灰霾的控制效果还有待商榷。