党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。我们想知道，如何认定行政首长决策失误的责任？目前，我国行政决策程序还存在哪些制度缺失？需要从哪些方面完善法治建设？

对话人：国家行政学院法学部副教授 韩春晖

采访人：中国环境报见习记者 郭婷

为什么要建立重大决策终身追责及责任倒查机制？

■在环境保护领域，如果没有依法决策，科学决策和民主决策很难保障

中国环境报：无论从影响的周期、范围还是力度来说，自然资源利用和生态环境保护都是地方发展的重大决策项目。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这对我国环境法治建设发出了怎样的信号？

韩春晖：科学决策、民主决策、依法决策是保证行政决策质量的最重要因素。但在实践中，尤其是在环境保护领域，如果没有依法决策，科学决策和民主决策很难保障。比如没有依法决策，风险评估就会存在造假，其科学性就无法保障。再如公众参与，如果没有依法保障，公众就无法真正有效、充分地参与决策，其合理意见也无法被充分吸纳。因此，依法决策是整个决策机制的基础，是保障行政决策质量最底线的要求。

党的十八届四中全会提出依法决策机制，是要以依法决策为抓手促进科学决策、民主决策，以此提高行政决策的质量。

中国环境报：既然依法决策是基础和保障，那么，我国依法决策的法律基础建设如何？还存在哪些方面的缺失？

韩春晖：目前，在行政决策领域，我国相关的法律制度建设还比较欠缺。这是因为，一方面，我们以前一些不当的观念认为，行政决策是机关内部运作的一个程序，和群众并不直接相关，所以，这方面的制度建设相对滞后。另一方面，我们长期受行政首长负责制这一思维的误导，认为行政决策就是绝对地由行政首长说了算，而不再需要其他发扬民主的决策程序。这种认识当然是错误的。行政首长负责制与依法决策中的程序并不矛盾。行政首长负责并不意味着行政首长可以专权。行政首长负责制恰恰是要强调行政首长的责任，你有权力作出决断，但也要为自己的决断负责。反过来讲，行政决策的法治化也是对行政首长的保护，如果造成失误的决策不是你做的，通过责任的明晰，就可以避免被追责。因此，以行政首长负责制为由来反对和排斥决策领域的法律监督，是一种思维误导。

所以，相对来说，行政决策相关的法律依据就比较欠缺。正因为这样，我国也从未有一起真正是因为决策失误或决策过错而被追究责任的事件。

依法决策机制要解决哪些问题？

■必须通过健全依法决策来解决领导干部“一言堂”和邻避效应问题

中国环境报：一方面，行政首长负责制强调行政首长要履职尽责；另一方面，通过厘清责任，又可避免行政首长被追责。但是，环境问题发生的潜伏期比较长，也许在行政首长离任后很久才显现。而这段时间内，有可能已更换了多任行政首长。这种情况下，应如何认定行政首长决策失误的责任？

韩春晖：目前，对重大决策失误的认定确实存在一定的难度和问题。但是，并不意味着重大决策终身责任追究机制难以实施。我国有关部门正在起草《重大行政决策程序条例》，可以借此契机设计一个决策后评估机制，规定在两种情况下可以启动：第一种是决策效果在短期内能够马上显现出来的，比如一个工程，其质量是可以当场验收的，对这一工程质量启动后评估，就可以立即认定决策是否失误。第二种是对于决策效果在长时间后才显现的，要在出现事故或问题后及时进行后评估。

所以，这种后评估机制为责任倒查机制的建立确定了一个前提。对于一个重大项目决策，如果后任领导对前任领导已经做出的决策进行重大变更，这实际上又属于是另一个重大决策。既然是另一个重大决策，就必须按照决策程序的环节实施。一旦出现不良后果，决策人就得承担相应责任。

中国环境报：目前，在实践中，领导干部“一言堂”、“拍脑袋决策”的现象屡见不鲜。一些地方领导干部的行政决策对生态环境造成了严重破坏，这暴露了我国行政决策的哪些弊端？

韩春晖：根据目前我国行政决策现状，我认为，依法决策机制应该主要解决两方面问题：

一是“一把手”专权，就是所谓的领导干部“一言堂”。但同时，也要注意目前在很多地方还存在的另一种情况，就是本来应该属于行政首长的决策责任，却将决策报给党委，甚至有的地方还将决策报给政协、人大，组织4套班子成员开党组会议通过这一决策。这就将行政首长的个人决策转化为集体决策，以此来逃避个人责任。

二是要解决邻避效应问题。例如厦门PX项目，其所有的决策程序都是合法的，但还是有少数群众极端反对，导致项目决策出现决而不行、决而难行的问题。所以，要健全依法决策机制，就要解决邻避效应问题。

党的十八届四中全会把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策五大法定程序，其目的就是为了让公众作为决策主体参与进来，感受到决策的利益，从而可以放弃一些个人私利。最关键的是，如果邻避效应问题解决不好，就会出现一个恶性循环。地方领导做出一个决策，群众就反对、闹事，上级就要追究责任，影响了政绩考核，地方领导因此而不敢或不去作为，从而导致领导干部懒政、怠政，这种状况又被称为“邻避2.0版”。所以，必须通过健全依法决策机制来解决邻避效应问题。

中国环境报：针对您所提到的这两方面问题，应该如何完善相关的决策程序法治建设？

韩春晖：从2013年开始，国务院有关部门就已经着手调研，研究制定《重大行政决策程序条例》。我们相信，这一立法应该会对上述问题作出相应的制度回应。

对于邻避效应问题，应当通过5个步骤解决：第一步是合理规划，如在规划建设居住区时，如果需要建设垃圾处理场等项目，要提前做好规划。第二步是利益补偿到位。当前社会转型速度这么快，很难做到提前合理规划。例如，有些建设项目是随着社会发展而增加的，这是在规划时无法预料的情况，遇到这种情况就要给予环境权益受损害的人利益补偿。第三步是说服当事人转变价值观。有些人可能不在乎利益补偿，而更在乎健康或安全，这就是价值问题，解决这一问题就要通过专家论证、公众参与等方式来说服其转变价值观念。如果这3步实施后还是无法解决邻避效应问题，只要决策是合法的、科学的，就可以坚决执行。这是第四步。如果在执行过程中，问题依旧存在，就可以将这套程序重新启动，进一步改进完善。这是第五步。我认为，这5个步骤是解决邻避效应问题的重要手段。

中国环境报：关于终身追责，对自然资源和生态环境的损害达到什么程度可以追责？

韩春晖：我认为，只要对生态环境有损害，就可以追责，损害越大，责任越大；损害小，责任就小，责任和损害程度是成正比的。当然，可能大部分项目都会对生态环境造成一定影响，如果风险评估结果超出了规定的环境质量标准，就应当追责。

怎样保障终身责任追究制度落到实处？

■考核体系要体现法治考核，环境问题的考核要按照环境法律法规设计的指标体系来考核

中国环境报：在依法决策、建立重大决策终身责任追究制方面，国外有哪些法治经验可以借鉴？

韩春晖：目前，我国决策机制的五大环节，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，实际上是一种普遍的共识。当然，国外实施这些环节并不是单线条的。例如，一个决策已经进行到了集体讨论决定环节，但有可能返回来进入公众参与、专家讨论等环节。

关于决策的责任问题，实际上，西方国家在集体讨论环节，“一把手”的决策权并不是很大，重大决策一般要经过议会决定，所以，议会决策就不存在责任问题。对于行政首长做出的一些决策，这些决策往往并不十分重大，通过行政手段就可以做出，如果在决策程序上出现问题，也是要终身追究行政首长责任的。当然，也存在这样一种情况，即决策程序合法，但实施效果还是造成了损害，这就涉及到政治责任的问题。

在西方国家，行政决策的责任追究都是终身的，不存在期限问题。

中国环境报：过去，政绩考核以GDP论英雄，于是在一些工业城市，就出现了几年之内更换数任行政首长的现象。他们通过GDP数字上升而保自己升迁，却以牺牲当地环境为代价。如何制定相应的考核或监督机制，以保障终身责任追究制度落到实处？

韩春晖：过去，我们的政绩考核是以GDP为中心的，所以，像环境、法治这些方面的考核所占分值很低。据我了解，一般地方政绩考核如果有1000分的话，法治方面能占到10分就不错了，环境方面的分值同样很低。我认为，考核体系要体现法治考核，环境问题的考核要按照环境法律法规设计的指标体系来考核。这是解决问题的最根本办法。

如果在目前的考核体系下做出完善，我认为要在两个方面着力：

第一，要增加分值。如果法治考核在1000分里只占到7分或8分，就有很大的选择性。比如，一个地方执法做得不好，如果将信息公开做好些，可以弥补5分，制度建设可以弥补3分，这样的话，即使当地执法不规范，对总体上的考核结果影响不会太大。

第二，考核项目单一。必须在增加分值的基础上，细化考核内容，包括行政决策、职能设置、权力清单等内容。应当将考核项贯穿于整个决策过程。在此基础上，各地方可以根据实际情况，突出对环境等重点领域的考核，以体现考核的科学性。

关于监督机制，党的十八届四中全会提出了严密的监督体系，涉及八大监督，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督。这八大监督都是需要加强的。现在的问题不是没有监督机制，而是监督机制没有发挥作用，未形成合力。

对于环境问题来说，我认为，民主监督、社会监督和舆论监督是最重要的。因为群众对环境的感受是最直接、最明显的，所以这3种监督是最直接的监督方式，也是启动其他监督的一种机制。如果群众在进行社会监督、舆论监督时出现问题，就要启动司法监督、行政监督等，这些监督更有力量，也更能发挥监督实效。

当然，国家体制内的监督会存在一些体制性的问题。例如，行政监督不到位，是因为一些环境决策触及了地方利益而遭到了地方抵制，这种抵制正是在行政监督过程中需要消除的一种体制性障碍。再比如司法监督，在我国环境领域实施时存在一定的法律障碍。环境领域的司法监督属于公益诉讼范围，但公益诉讼制度在我国尚不完善。党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这可能将有力促进环境领域的司法监督。