张迅 但家文

全国范围内设立区域环保督察机构至今已近十年。区域环保督察机构是国家监察的重要组成部分，当前有必要在认真回顾过去工作的基础上，根据国家最新要求，重新审视新常态下区域环保督查中心面临的机遇和挑战，深入研究适应新形势督察工作的策略和方法，妥善处理好区域环保督察工作中的若干重要关系，进一步完善督察制度，全力推进环境守法成为新常态。

督察机构与地方政府的关系

区域督察机构处理好与地方的关系，是争取地方支持配合和顺利履行工作职责的关键所在，要害在于定位准确，各司其职。要给予地方各种指导、帮助和支持，不代替、不包办、不改变地方环境监管的主体责任。区域督察机构的主要职责是督政，定位在“督促、指导、协调、服务”上，大家各尽其责、资源共享、优势互补，这有利于处理好督查中心与地方政府、环保部门、有关部门的关系，充分发挥各方面的积极性，依法履行各自的职责，互相支持，形成工作合力。

西南环保督查中心率先在全国与西南五省（区、市）签署了全面合作框架协议，在信息共享、联合督查、联防联控、作风监督、干部交流、文化建设6个方面卓有成效地进行了深度交流，切实推动西南地区环境保护工作开创新局面。

监督政府与检查企业的关系

区域督察机构发挥督政职能的核心是正确处理好督与查的关系，督政是目的，查企业是手段。要通过查企业来全面了解政府及其部门依法开展环保工作的情况、当地的执法环境和排污单位的守法情况，督促政府更好履行环境保护主体责任。

过去我们把更多的精力放在查企业上，今后工作重点应调整到监督政府及依法负有环保管理职责的有关部门上，以督为主，以查促督。督政内容主要包括是否切实将环保内容纳入经济社会发展规划和计划之中、是否牵头建立了有利于环境保护的长效工作机制、是否保证了逐年增加环保投入、是否支持环保部门依法履行执法监管职责等。

2014年以来，西南环保督查中心会同四川省环保厅，先后对资阳市畜禽养殖污染防治工作和饮用水水源保护工作开展了专项督察和后督察，发现仍有不少突出问题未按政府承诺督促整改到位，尤其是畜禽养殖污染严重的现象没有得到有效遏制。

根据《环境保护法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》，中心公开约谈了资阳市政府主要负责人，资阳市政府为此下发了《关于全市畜禽养殖污染防治工作不力的通报》，对负有监管责任的市环保局、负有行业主管责任的市畜牧食品局和负有主体责任的地方政府予以通报批评。市政府与各县（市、区）政府签订了《畜禽养殖污染专项整治目标责任书》，向环境保护部报送了《资阳市畜禽养殖污染防治专项约谈问题整改工作方案》，并按约谈要求明确了整改目标、完成时限、责任部门及保障措施，有力地督促了资阳市政府更好履行环境保护主体责任。

突出重点与全面推进的关系

区域督察机构开展工作时一定要根据职能定位，坚持有所为有所不为。要把督察重点转移到涉及全国环保大局和地区科学发展的重大环境问题上来，把督察对象转移到地方政府及所有负有环境监管职责的政府部门上来。中心督察工作主要包括主要污染物总量减排，跨区域、跨流域环境问题，重点行业、重点企业环境问题，环境风险防范和重特大突发环境事件处置，和大开发、大发展可能带来的环境污染和生态破坏。

云南省是西南地区两个重金属污染防治重点省份之一，重点区域、重点企业和列入《重金属污染综合防治“十二五”规划》（以下简称《规划》）的项目数量均居西南地区之首。为此，西南环保督查中心选择云南省传统的有色金属发展集中区曲靖市、红河州及近年来有色金属行业发展相对较快的大理州开展了《规划》实施情况重点督察和后督察。

督察推动了省、市（州）两级政府进一步重视重金属污染防治工作，省政府组织召开了重金属污染防治厅际联席工作会议，对近期重点工作进行安排部署。曲靖市、红河州、大理州政府分别与各县（市、区）政府签订了重金属污染防治责任书，全面开展涉重金属企业环境排查，对80家涉重企业提出了整改意见及时限要求。对现场检查存在环境问题的25家企业，进一步提出了明确的整改要求，并依法进行了处罚。

监督检查与指导服务的关系

区域督察机构履行工作职责的另一种形式体现在指导和服务地方环保工作上。既要督促地方认真贯彻落实国家环保政策、法律、法规和标准，又要发挥好在环境保护部与地方政府及环保部门之间的桥梁纽带作用。既要实事求是地指出并督促地方解决各类环境问题，又要采取多种形式为地方理清工作思路，提高环境监管水平。

2013年底，云南省在环境保护部组织的主要污染物总量减排年度考核中没有完成COD削减1%的年度目标任务。西南环保督查中心在与云南省交换意见时，认为主要原因是污水处理厂及配套管网建设严重滞后。

云南省政府对此高度重视，在2014年全力抓污水处理厂配套管网建设和运行管理，省环保厅和住建厅主动邀请西南环保督查中心对重点市、州污水处理厂管网建设及运行情况进行指导，以提高运行管理水平。在2014年度云南省主要污染物总量减排国家考核中，云南省COD排放量为51.49万吨，较2013年削减5.91%，顺利完成了减排任务。

个案治标与长效治本的关系

区域督察机构受自身职责、编制、手段、资源和信息等因素制约，在具体工作中单凭一己之力很难全面推动地方环保工作持续上台阶。因此，开展每一次督察工作，要着眼于解决一批具体环境问题，更要注重推动地方建立环保工作长效机制，促进地方党委、政府特别是两个“一把手”高度重视环保工作，统筹协调好发展与保护的关系，真正建立起党政同责、一岗双责，环保部门统一监管、其他部门各负其责的环保大格局。

2014年11月，为贯彻落实新《环境保护法》和《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，西南环保督查中心与重庆市环保局、四川省环保厅组成联合督查组，对三峡库区（重庆段）及其上游长江干流29个市（区、县）环境风险防范情况进行了综合督察，各级环保部门查处了一批环境违法行为，解决了一批环境问题。督查中心还与重庆市环保局、四川省环保厅共同签署了《长江三峡库区流域跨省界水质预警及应急联动川渝合作协议》，为进一步推动流域联防联控和长效治本做出了积极的探索。

坚持原则与讲究策略的关系

区域督察机构依法履行职责，必须要坚持原则，维护法律权威。但实际工作中，也要注意策略的灵活性，核心是推动地方解决问题。我们在督察工作中发现，企业违法排污造成的污染后果可能一样，但原因不尽相同，在处理上应该有所区别。

对于督察中发现的大量非主观恶意和非原则性的环境问题，西南环保督查中心始终坚持将其移交给地方政府或环保部门处理。对主观恶意较强且严重违法的环境行为，则坚决上报环境保护部，建议予以挂牌督办或区域限批等。

负面警示和正面引导的关系

区域督察机构的工作不应该局限于查处典型环境问题，同时应该在所辖区域内及时总结环境保护的先进经验，以点带面，推动环保工作开展。从事环境管理和执法工作，不能仅仅告诉对方不能这样做，还应该告诉对方应该怎样去做。要把执法监督与总结研究结合起来，把工作重点放到解剖案例、总结经验、研究问题、提出建议、推动工作上来。

基层环保机构建设一直是西南地区环保工作的一块短板。重庆市率先在全域范围内1017个镇街设立环保机构，落实专兼职人员2498名，统一配备执法车辆和移动执法终端等，为环境监管网格化管理及环保互联网建设创造了必要条件。西南环保督查中心了解到重庆市的做法后，积极推动成都、贵阳、绵阳等城市借鉴重庆经验，加强基层环境监管能力建设。成都市在全域317个乡镇（街道）均建立了环保机构，实现了市、县、乡三级全覆盖；贵阳、绵阳等市也在重庆、成都的示范下积极推进基层环保机构建设，强化了基层环保监管能力。

综合督察与其他督察的关系

西南环保督查中心立足于提高区域环保督察工作效能，探索建立了“以日常督察为基础，以综合督察和专项督察为主要方式，以后督察为保障”的工作模式。

综合督察是围绕事关全国环保工作大局和影响西南地区科学发展的突出环境问题，依法对地方政府及其相关部门履行环境保护职责情况，开展监督检查，提出处理的意见和建议，并督促整改落实。专项督察是针对西南地区独有特点，依法对西南地区重点区域、重点流域单项环境保护工作情况，或者重点行业、重点企业（集团）环境保护工作情况，开展监督检查，提出处理意见建议，并督促整改落实。后督察是在前一年开展综合督察和专项督察的基础上，跟踪督察督办发现问题的整改落实情况，务求督察实效。

为推动贵阳市生态文明建设，西南环保督查中心于去年4月对贵阳市开展了综合督察。西南环保督查中心坚持督政原则，结合贵阳市特点，确定了以生态文明建设、国家环境保护模范城市创建、大气污染防治、产业园区规范管理4个方面为综合督察主要内容，以市、县两级政府和相关部门为主要督察对象，现场抽查企业、项目156个，提出14条整改意见。

贵阳市委、市政府对此高度重视，市委书记亲自安排部署整改工作，专题研究制定整改方案，建立生态文明建设协调机制，明确各级政府和相关部门责任，确定23条整改措施，并加强督察督办，有效解决了突出环境问题，顺利通过了创建国家环境保护模范城市考核验收。

今年4月，中心再次对贵阳开展后督察，进一步帮助地方环保部门解决难点、热点环境问题，有效提高了区域环保督察工作的效能。

规定动作与自选动作的关系

区域督察机构每年都承担大量环境保护部交办的工作任务，这是必须完成的规定动作；同时，应结合地方实际，组织开展一些带有辖区特色的督察活动，这属于自选动作。二者相辅相成，共同构成区域督察工作的有机整体。西南环保督查中心根据环境保护部工作总体部署和安排，结合西南地区独具特色的地域特点，开展了一系列富有西南特点的专项督察，有力推动了区域环保工作的开展。

西南地区有全国最为丰富的水电资源，长期以来水电开发产生的生态问题引发了社会关注。针对这一特点，西南环保督查中心对大渡河流域和乌江流域梯级水电开发建设情况开展了专项督察，探索从全流域环境管理的角度对梯级水电开发环境保护工作进行统筹监督的有益尝试。

督察中发现，西南地区水电开发存在开发强度大、干流与支流开发和保护统筹考虑不足、全流域环境管理协调难度大、部分水电项目珍稀鱼类保护设施建设相对滞后、污染防治措施落实不完全到位等问题。

针对督察中发现的问题，督查中心以督政为主、督企为辅，强化落实地方政府主体责任和相关部门职责，厘清、理顺了上下游之间和政府各部门之间的执法监管关系，建立健全了全流域环境监管联动机制，有效提高了地方政府对水电开发的环境管理水平，推动地方积极整改水电开发建设中存在的突出环境问题。

日常工作与加强调研的关系

区域督察机构除了做好各项督察工作外，还应是环境保护部的“千里眼”和“顺风耳”，为部机关当好参谋助手。为此，西南环保督查中心每年在制定督察计划和安排督察工作时，都注意同时下达有针对性的调研工作计划，把督察和调研两方面有机融合起来，开展了一系列专题调研和督察调研，形成了一大批调研成果。除及时上报环境保护部外，还在中国环境报上发表文章近60篇，在《西南环保督查》上刊登调研文章90余篇，既为部机关提供了大量基层的一手情况，也提出了解决问题的工作建议。

为准确掌握西南中高硫煤地区燃煤电厂脱硫脱硝建设和运行情况，西南环保督查中心组织专题调研组，对117台煤粉炉企业发放调查统计表，抽取4省（市）8家重点企业开展现场调查。对脱硫脱硝成本结构、特点及成因进行全面分析，研究燃煤电厂脱硫脱硝成本控制在技术改造、运行管理和激励政策等方面的对策，形成了《西南地区燃煤电厂脱硫脱硝成本调查报告》上报环境保护部，为国家客观、全面、准确掌握西南地区燃煤电厂脱硫脱硝建设及运行情况、做好西南地区燃煤电厂脱硫脱硝激励政策的顶层设计，提供了翔实可靠的调研数据和合理化建议。

作者单位：环境保护部西南环境保护督查中心