◆陈云娟

■ 案情

2015年3至4月，某市环保局检查发现一家畜禽养殖场（建于八十年代，由养殖户逐渐发展至当时存栏量为750头生猪）未经环境影响评价文件审批、未经环保竣工验收、废水未经处理超标排放。经系列程序并经听证后，于同年7月对这家养殖场实施了处罚。市环保局认为这家养殖场违反了《环境保护法》第十九条要求的建设项目履行环境影响评价及《建设项目环境保护管理条例》第二十条要求的建设项目竣工后应当申请环保验收的规定，根据《环境保护法》第六十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，作出“责令停止生产、罚款3.5万元”的决定。复议机关省环保厅维持了市环保局的处罚。当事人仍不服，向复议机关所在地法院起诉，市环保局和省环保厅成为共同被告。

不服环保部门处罚决定，法院怎么判？

在审理中，法院认为此案在实施处罚和复议中程序合法，处罚决定合理性上也没问题，主要是在法律适用上存在问题：即对不同违法行为未予分别量罚。

根据全国人大法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复字〔2007〕2号），对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照环境影响评价法第三十一条、建设项目环境保护管理条例第二十八条的规定作出相应处罚。

2016年1月8日印发的环境保护部《关于〈环境保护法〉（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函〔2016〕6号），也明确了应当分别处罚，立案查处的环保部门应当按照全国人大法工委“法工委复字〔2007〕2号”确定的法律适用原则，分别作出相应的处罚。即，对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚；对违反“三同时”制度的行为，依据《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。

因此，法院认为，处罚决定书中应当分别依据《环境保护法》第六十一条规定，对是否责令停止建设、罚多少款额、是否恢复原状等事项予以逐一明确，不能因为实施处罚当时养殖场已拆除、罚款额度不明等情况而不作出相应决定；同时，还须依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对责令停止生产及罚款数额也要作出裁量，最终给予合并量罚。市环保局在处罚决定书中未根据每个违法行为予以一一量罚，而是最终作出了一个综合的“停止生产、罚款3.5万元”的决定，不符合规定。

同类案件，不同法院为何看法不一？

我省纳入环境管理的小加工、小制作等项目较多，通常难以及时发现，待环保部门发现时，往往已经投入生产或使用。因此，此类项目通常出现违反环评和“三同时”制度、超标排放等多种违法行为并存的情况。

对此类违法项目的处理，我省不同地方的法院有着不同的认识。

市环保局所地在基层法院认为环保部门如此处罚正确，同样的诉讼案件予以维持；有的地方的法院对此类案件在申请强制执行时审查准予执行，并未认为不合法；有的地方的复议机关即当地政府或设区市环保局认为处理正确，予以维持。

但也有不少地方法院认为如果适用了《环境保护法》第六十一条，就不能再适用《环境影响评价法》第三十一条，两者不宜同时出现，否则因条款内容不一，容易引起混淆；有的地方的法院甚至对违反环评和“三同时”制度违法行为并存时未分别量罚作为撤销处罚决定的情形之一。

由于国家层面未有违反环评和“三同时”制度等多种违法行为并存时如何处理的条款设计，我省不少地方环保部门为了规避法律适用的混乱，避免引发争议，对排放涉水污染物的项目违反环评和“三同时”制度的，直接适用了处罚更为严厉的我省地方性法规中的相关条款；但对非涉水污染物排放的项目，部分地区还得适用相关法律、行政法规的规定。

这带来的一个问题是，全省执法不统一现象突出。笔者了解到，其他不同省份之间，有关这一违法行为的法律适用情况也不尽相同。

综合裁量应有操作规则

对于上述多种违法行为并存时如何处罚，笔者认为，环境影响评价制度是环境保护工作中一项重要的法律制度，对于贯彻以预防为主的环境保护方针，防止或减轻新的环境污染和生态破坏有着十分重要的作用，新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》也更加突显了环评制度的地位和作用。

“三同时”制度也是环境保护工作中的一项重要法律制度，虽然当前立法中不再对此作专门规定，是为了将此项制度与今后其他管理制度整合、简化审批程序留下空间，但目前相关的法律、行政法规中仍有明确规定，并未废止。

因此，就此案，应当将违反环评制度和“三同时”制度作为两项违法行为；鉴于前述两项违法行为与超标排放两者之间存在因果关系，超标排放宜作为量罚从重从轻的情节之一。且对当事人来说，如果此项目可以落地继续经营，仍应当履行环境影响评价文件审批和“三同时”验收制度。因此，根据相关规定，应当对违反环评和“三同时”制度的行为分别作出处罚，最终予以综合裁量。

但是，由于目前环境保护领域并未明确多种违法行为并存时如何实施处罚，以及最终如何综合裁量的原则和要求，一定程度上导致了基层环保部门不敢适用或乱用法律的现象。

当前，环境保护法律法规不断修订出台，在环保部门被赋予越来越多行政执法权的情况下，加之基层环保部门法制机构不全、法制人员稀缺，缺乏专业历练，普遍存在沿袭以前办案模式和经验的现象，对新出台的法律法规存在理解上有偏差、法律适用难的情况。

目前，公安、卫生、安监等部门，已明确了多种违法行为并存时处理的原则和要求，建议环境保护部门尽快明确多种违法行为并存时的处理原则和要求，并配套明确如何综合裁量，促进各地环保部门统一执法，避免引发不必要的纠纷，甚至是败诉。

作者单位：浙江省环保厅