陈凯麒 祁昌军

在“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的16字方针指导下，我国水电开发与生态保护工作开创了新的局面。但随着我国水电开发向大江大河的源头区域、敏感区域推进，生态保护工作形势将更加严峻。

巴西是南美洲水能资源最丰富的国家，其能源结构以水电为主。因此，巴西政府非常重视水电管理和环境保护工作，制定了专门的法律体系和制度，其经验值得我国借鉴。

巴西水电管理制度健全

巴西水电发电量约占总发电量的78%，火电约占19%，核电约占3%。水电在巴西的能源结构中具有举足轻重的地位。在大型水利水电开发方面，巴西针对占地、征地、移民搬迁、安置、生态环境保护，做出了明确的法律规定。建设装机容量大于10兆瓦的发电厂和大于230千伏的输电工程，都必须制定环保计划，提出可行性论证报告。联邦政府部门负责跨州、国家保护区、巴西境内土著居民区，以及装机容量超过30万千瓦的水电项目环评报告审批，其他的则由各州政府部门负责。

巴西于1987年通过立法规定，对水电工程建设实施“三阶段环境许可证”制度。这种制度在世界上较为少见。三阶段环境许可证是指环境预许可证（Preliminary License）和开工许可证（Installation License）、运行许可证（Operation License）。环境预许可证将批准工程的建设地址和设计，证明工程实施的环境可行性，规定和提出建设单位在施工阶段应遵守的环境保护措施要求。这一许可的获得条件是环境影响评价报告书。而获得开工许可证后意味着工程可以开工建设。在电站建成后，蓄水发电之前必须由有关部门组织验收和评估，获得批准后方可投产。运行许可证视情况每4~10年定期更新。在环境遭到破坏的情况下，环保部门有权吊销电站的运行许可证。

巴西政府非常重视水电规划环评工作。根据资料显示，在过去15年间，巴西已开展了30项规划环评，其中能源行业是推行规划环评政策较好的行业。巴西水电规划环评通过两种方式开展：一种是企业牵头，即不同企业可开展规划环评研究，并将方案报给政府。政府认可某一方案后，便向社会公开招标。获得开发权的企业将根据环评要求落实环保措施。另一种是政府主导规划环评的研究，确定最终方案后同样对社会公开招标，中标者将承担相应的环境保护责任。

巴西水电开发管理带来的启示

巴西水电开发管理和环保措施实施经验，对我国水电环保工作带来以下启示：

一是正确认识鱼道建设，打通鱼类生命通道。伊泰普鱼道的起始端是巴拉那河左岸一条支流，当地人称为“好景河”，流量约10~12立方米/秒。依托这条自然河流，伊泰普鱼道具有天然的诱鱼功能；鱼类进鱼道后，能够在3个人工湖中憩息、觅食，从而恢复体力完成鱼道洄游过程。反观我国在因地制宜探索鱼道建设方面虽然取得了一些成绩，但大部分鱼道运行情况并不理想。不少鱼道因设计失误、管理不善、资金短缺等被废弃。鱼道的建设不但是为了保护鱼类，更是为了保护河道水域连通性，补偿大坝阻隔带来的负面影响。鱼道设计应从全局出发，依据鱼类的生活习性、水工建筑物的种类和规模、地形条件等，科学、合理地选择鱼道位置、形式、规模与坡度，同时根据需要创造诱鱼水流条件，调整或重新布置建筑物各要素的位置。另外，在打通河流连通性（建设鱼道）的基础上，仍需要多管齐下，采取增殖放流、栖息地保护、禁渔等措施。

二是在做好生态环境保护的前提下大力推进水能资源开发。当前及今后一段时期内，我国以化石能源为主的能源结构不会发生根本性转变，社会经济发展对能源需求增加的趋势还会继续，可再生清洁能源发展势在必行。在节能减排、提高能源利用效率，缓解煤炭等化石能源利用产生环境污染问题的同时，要在做好生态环境保护前提下大力推进水能资源开发。同时，统筹全国水电、火电开发与利用，调节资源配置，使水电、火电良性互补。加快我国水电基地电网的规划建设，优化电网调配模式，构建大范围的电力输送、消纳和平衡格局，解决水电装机增速与市场消纳增速不匹配的矛盾。

三是强化规划环评管理，继续发挥规划环评先期介入的指导与优化作用。规划环评要以生态优先为核心，统筹考虑流域干、支流的水电开发规划，从全流域角度分析水电规划对生态系统的整体性影响和生态环保措施的总体布局，提高对流域环保措施统筹考虑的重视程度。规划环评应对涉及重大环境影响的规划方案进行深入研究，通过多方案比选论证，从环保角度提出优化方案。

四是增强企业社会责任感，保障环保资金投入。在我国水电项目开发过程中，公众接受环保宣传教育的机会偏少。水电作为绿色能源，企业在开发过程中，应起到环保宣传员、环保联络员的作用，以水电建设、运行为契机，加大环保宣传力度，带动一方公众的环境意识提升。同时，企业应落实环保设施建设资金，确保工程运行期的环保投入，保障工程环保设施的长期、有效运行。

五是加强环保技术研究，促进环保措施落地和有效。当前，我国对已建环保措施有效性的观测和评估比较缺少。在水电开发前期，应加强环境保护技术研究，如过鱼技术、鱼类增殖技术、生态修复技术、分层取水技术等与水电环保密切相关的科学研究。在水电工程建设过程中，要充分考虑地形、地质和环境条件，因地制宜地设计生态保护措施。

作者单位：环境保护部环境工程评估中心

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伊泰普大坝水电环境管理制度

伊泰普水电站是当今世界装机容量第二大的电站，坝址位于巴西与巴拉圭两国的界河巴拉那河上，由巴西与巴拉圭共建，机组和发电量由两国均分。伊泰普大坝全长7744米，水库总库容290亿立方米，安装有20台单机容量为70万千瓦的机组，总装机1400万千瓦，年发电量约900亿度。

伊泰普水电站在建设和运行管理中， 始终把库区环境和生态保护作为工程建设的重要内容。其主要环境管理制度如下：

一是制定库区利用总体规划。1982年9月，伊泰普工程委员会批准了《库区总体规划》。这一规划综合考虑航运、渔业、生活供水、灌溉、旅游和休闲娱乐需求，将库区划分为几个分区，并分别确定各分区内特定开展的活动。为确保总体规划所确定的各项目标相协调，伊泰普两国委员会建立了一个负责规划实施和管理的机构。在库区开展任何活动，都要得到伊泰普两国委员会的批准。委员会根据总体规划中确定的准则和目标，监督各项活动的实施和运作。

二是专门设立环保部门落实措施。伊泰普水电站专门设有环境保护部，环境保护部下设3个工作站，负责制定全面的环保和生态保护规划。环境工作站从工程预可研开始就负责编写环境和生态保护可行性论证报告，制定实施计划；负责组织库区动植物救援、库区考古发掘和研究；负责坝区防护林带、保护区的设立和管理。此外，为加强环境监督，电站除设有专门机构对环境污染、植被破坏进行科学监测外，还在库区沿岸配备了20~30人的巡视队伍，及时发现并制止库区环境受人为损害和污染。

三是保障环保经费来源。巴西水电建设的环保经费从1982年起都纳入工程投资计划。如伊泰普水电站总投资为110亿美元，其中环保专用经费为5亿美元。由于经费充足，各项环保计划得以顺利进行。此外，水电站在投产运行取得经济效益之后，每年提取发电收入的6%作为环境保护补偿费。这项费用由电力公司上交国家，其分配办法是：将45%留存国库，作为兴建水电工程国家土地税收的补偿；将45%下拨给淹没地区政府，作为永久性征地补偿；将10%交环保部门，作为环保直接投资。

伊泰普水电站考虑大坝所在位置的环境特征，因地制宜地采取环境保护措施，使库区周围生态保护、人居生活和城市发展相协调。伊泰普水电站具有特色的环境保护措施如下：

补建伊泰普鱼道。为保护巴拉那河鱼类，伊泰普水电站补建了鱼道，并于2004年正式投入运行。鱼道充分利用6.5公里的天然河道，新建3.5公里的人工鱼道，形成由3段鱼道、3个人工湖组成的世界上最长、落差最大（120米）、结构最复杂的过鱼设施。对伊泰普鱼道的过鱼效果，有关部门使用无线电跟踪等方法进行过专项监测。2005年6月的监测结果表明：在捕捉到的126种鱼类中，有35种鱼具有洄游特性。在实地调研过程中，观测到大量鱼类沿鱼道上溯。

采取防冲土埂+生态防护带的水土流失和面源污染防治工程。巴西许多水电站库区都会大面积推行防止水土流失和农业面源污染的工程，即在平丘、坡地上按等高线筑起防冲土埂。由于不修防冲埂者得不到银行贷款，修防冲埂者能得到贷款鼓励和相应倾斜政策，这一方法在库区能够大面积得到落实。此外，伊泰普水电站在库岸240米~270米范围内建立生态防护带，以防止水土流失和面源污染直接进入库区。防护带的征地规划由环境工作站组织实施，种植则由工作站提供树苗，委托库区农庄实施。防护带内禁止种植农作物、放牧和修建个人设施，但可留出通往水库的道路，以供农民取水。

建立水质污染防治设施和水质监测系统。为避免库区周围农业机械、农具及耕牛等到河边冲洗造成库区污染，伊泰普水电站出资为库区每个农庄建设了冲洗站，冲洗废水通过沙石过滤沉淀后再排入水库，有效防止了水库水质污染。水电站在建库前后对坝址上、下游的水质进行过系统监测。水库蓄水前， 对约40 多个参数进行分析， 共取得4万多个数据。水库蓄水后，水质监测工作由22 个监测站网继续进行， 每年可收集大约3 万个数据。

主动承担社会—环境责任。伊泰普水电站最初的使命，是为巴西和巴拉圭两国经济发展和人民生活生产提供电力。但随着全球气候和环境变化，从2003年开始，伊泰普水电站肩负从单纯生产电力，扩大到保护生态环境和承担更多社会责任的三重使命。对于伊泰普水电站来说，社会—环境责任是企业可持续发展的立足点和管理模式，水电站力求以最小的污染产生最大的发电效益，并且提供库区环境保护50%的经费。伊泰普水电站每年都会召集库区周围居民讨论库区水质变化等问题，并针对存在的问题采取相应防治措施。社会—环境责任已经成为伊泰普水电站的企业文化。