鞠昌华

为加强对公共环境利益的保护，党的十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求。2015年7月1日全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权在生态环境和资源保护等领域开展为期两年的公益诉讼试点，并确定了北京、内蒙古等13个试点地区。最高人民检察院据此发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，提出坚持统筹谋划、积极稳妥推进环境公益诉讼。到目前为止，试点工作已开展一年，各地取得了一定成绩，但是也遇到一定的阻力和障碍。

笔者认为，有必要探索如何进一步加大试点力度，发挥检察机关环境公益诉讼重要作用，满足社会对环境公益诉讼和打击环境犯罪的要求，保护国家生态与环境安全，保护公众环境权益，推进生态文明建设。

发挥检察机关环境公益诉讼重要作用，由其依法提起环境公益诉讼，衔接环保部门和环境法庭，形成顺畅的环境司法程序链，为构建完整的环境司法体系提供检察支撑。

通过检察诉讼加大监督力度，可以实现事中矫正功能，对偏离正轨的行政行为予以及时调整补救，发挥法定监督作用，提高对遭受损害的国家利益或公共利益的救济水平。

完善的环保部门与检察机关之间的案件移交程序，是依法惩罚危害环境的犯罪行为，解决环境司法“肠梗阻”的必要条件。

1 发挥检察机关环境公益诉讼重要作用势在必行

发挥检察机关环境公益诉讼重要作用，是扭转当前环境领域违法成本低、守法成本高局面，维护环境保护法律法规权威性的需要。

我国环境领域长期处于违法成本低、守法成本高的局面，极大损害了环境保护法律法规的权威性。我国虽然早就有环境受害人对施害方提起诉讼的法律规定，修订后的《民事诉讼法》和《环境保护法》也赋予一些组织提起公益诉讼的资格。但是，由于环境案件本身诉讼费用高、当事人双方信息严重不对称、取证困难、诉讼结果难以预期的特点，使其工作难度较大，环境事件受害者和相关组织普遍缺乏能力，难以提起诉讼。这就需要由专门国家机关来开展相关工作，以有效打击环境违法行为，保护国家环境安全和公众环境权益。

发挥检察机关环境公益诉讼重要作用是在生态文明建设背景下，我国检察机关宪法定位及职责的应有之义。检察机关是天生的公共利益代表者，当公共环境安全和环境权益受到侵害的时候，检察机关理应代表国家公共利益行使诉权，捍卫国家法律的权威以及救济受害者的权利。此外，《宪法》明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，确立了检察机关法律监督的宪法地位。因此，在行政机关滥用权力、渎职不作为等情形下，由检察机关承担起对行政违法行为的监督职责，必要时提起公益诉讼，是其履行法律监督职能的应有之义。通过检察诉讼加大监督力度，可以实现事中矫正功能，有利于对偏离正轨的行政行为予以及时调整补救，发挥法定监督作用，提高对遭受损害的国家利益或公共利益的救济水平。

发挥检察机关环境公益诉讼重要作用，还是当下生态文明建设背景下，完善环境司法程序链的需要。我国较为关注行政权的安排，前期已构建了环保部门与公安机关联合执法机制。同时，强调审批机关在生态文明建设中发挥司法作用，最高人民法院及一些地方法院陆续组建了专门的环境庭。目前，在我国整体环境法治链条中忽略了检察权这一环节，导致环保部门掌握了环境犯罪事实而难以追究，法院有了专门的环境庭，却出现无案可接的尴尬。这就需要通过发挥检察机关环境公益诉讼重要作用，由其依法提起环境公益诉讼，衔接环保部门和环境法庭，形成顺畅的环境司法程序链，为构建完整的环境司法体系提供检察支撑。

2 需进一步加强制度建设

为有效发挥检察机关环境公益诉讼重要作用，笔者建议从以下角度加强制度建设。

首先，要明确检察机关公益诉讼权。一是提起民事公益诉讼权。多数危害环境的案件是由普通民事主体的违法行为造成的。检察机关一旦发现这类生态破坏或环境污染行为，在没有适格主体提起诉讼的情况下，应结合刑事诉讼提起民事公益诉讼，提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。二是提起行政公益诉讼权。在国家权力中，环境保护行政权是最直接、最关键的保护地区生态环境安全的权力。因此，环保行政机关及其工作人员的一般违法行为，以及环保行政机关做出的违背公共环境利益的抽象行政行为将直接造成地区环境危害。在行政违法已直接造成严重环境和健康后果，或检察机关已提出检察建议督促其纠正但行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，应提起行政公益诉讼，提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、采取补救措施、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

其次，要建立健全环保部门与检察机关之间的案件移交程序。完善的环保部门与检察机关之间的案件移交程序是依法惩罚危害环境的犯罪行为、解决环境司法“肠梗阻”的必要条件。为规范环保部门及时向公安、检察机关移送涉嫌环境犯罪案件，防止以罚代刑，2007年原国家环境保护总局与公安部和最高人民检察院联合发文《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。规定仅限于涉嫌环境监管失职等有关环境保护渎职等职务犯罪的案件。新《环境保护法》出台后还需要构建案件移交程序，及早明确相关程序要求。环保部门应根据自身监察执法过程中发现的相应犯罪案件或者案件线索，及时予以移交。检察机关也应当及时开展审查，决定是否立案。要及早明确相关移交技术要求。环保行政主管部门对检察院已经立案的涉嫌环境犯罪案件，应当予以配合，支持检察院的侦查和调查工作，根据需要提供相应的监测数据和其他证据材料。要及早明确违反相关程序规定的法律责任。对环保部门及检察机关执行移送不力、涉嫌渎职、造成环境损害行为得不到司法救济的，应明确其法律责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三，要完善检察机关民事调查权。开展民事调查是提起环境民事公益诉讼的必要支持工作。没有扎实的民事调查就没有有效的环境民事公益诉讼。民事调查通过确定环境犯罪和环境损害事实，认定环境损害范围及程度，明确责任主体，收集环境民事公益诉讼所需的证据材料。检察官会见投诉人、可能的被告人以及其他利害关系人或知情人并收集证据，调查中有权要求有关私人或公共机构提供相关信息资料和文件。环保行政主管部门也应积极配合相关民事调查，确保调查工作的顺利开展。

此外，要探索在一些地区设置专门的环境检察部门。目前，行政机构有专门环保行政主管部门，各级人民法院也积极探索建立了专门的环境庭。但是，由于缺乏专门的环境检察部门，导致环境司法出现检察瓶颈，严重影响了环境司法机制发挥作用。因此，应结合环境公益诉讼工作需要、前期试点经验和地方实际，积极探索在人民检察院设置专门的环境检察部门。

3 积极发挥检察机关作用时应防止滥用公益诉权

在积极发挥检察机关环境公益诉讼重要作用的同时，也应防止检察机关滥用公益诉权。

一是必须明确检察机关提起公益诉讼的诉前程序要求。检察机关提起公益诉讼是公力救济的最后一道防线，不可退却，亦不应滥用。因此，检察机关在提起民事公益诉讼前，应设置诉前程序，使被诉人有自我改错或及时民事赔偿的机会，督促被诉人在诉前及时纠正违法行为和开展民事赔偿，快速实现公益诉讼制度的价值目标。由于行政机关具有高效率、低成本的特点，行政机关如果立即采取行动，及时制止违法行为，可把对国家和社会造成的损失或危险减少到最低程度。因此在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，指出其违法内容，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。明确检察机关环境公益诉讼的诉前程序要求可以有效减少司法审查，节约司法资源。

二是明确检察民事和解规范。检察民事和解通过协商承诺行为整改，完成诉讼目的，这是非常经济、高效的工具，可以避免冗长的和不必要的法庭诉讼。通过和解，解决侵害一方需要采取的补救措施，以及合适的金钱赔偿方案等。在民事案件中，检察机关以和解结案的案件远超过通过诉讼解决的案件，在消费者权益保护领域，有90%以上的案件是通过和解解决的。在环境公益诉讼中同样应明确庭前和解规范，发挥和解机制的作用，节约司法资源。当然，检察机关并非公共环境利益的完全或实体代表，因此对公益诉讼案件的实体问题不享有完全处分权，和解应经过环境权益受侵害方同意。

作者单位：环境保护部南京环境科学研究所