中国环境报电子报

编者按

从2014年年底财政部发布第一批PPP示范项目，至今已经有近两年时间了。上个月，第三批PPP示范项目也进入各部委会签阶段。

据统计，截至今年9月22日，财政部PPP中心项目库共有10313个项目。

目前，我国对PPP模式的探索进入实操阶段。本刊也将持续关注已经顺利落地并良好运营的项目，通过总结经验，为其他项目在未来的实操中提供借鉴。

本期关注我国第一个“管网一体化”项目——安徽池州PPP典型案例，报道其在创新机制、提高效率方面的做法。

◆本报记者崔煜晨

今年9月6日，安徽省池州市海绵城市建设清溪河流域水环境综合整治PPP项目正式签约。随后，池州市海绵城市建设滨江区及天堂湖新区棚改基础设施PPP项目也正式落地。

自池州市被列入全国首批16个海绵城市建设试点以来，已经确立了4个PPP项目，而这些项目顺利开展，都离不开池州首个PPP项目——污水处理及市政排水设施政府购买服务项目取得的经验。

2014年12月24日，财政部公布了第一批30个PPP示范项目，池州污水处理及市政排水设施政府购买服务项目成为其中之一。从国内首批由财政部和住建部共同推出的示范项目之一，到“厂网打包”运营的PPP“池州模式”。这一项目为池州打出了一张名片，也为池州申报国家首批海绵试点建设城市的考核评选加了分。

从今年1月1日正式运营以来，池州市污水处理及市政排水设施政府购买服务项目在效率提升、成本优化方面，产生了什么效果？对此，记者采访了项目亲历者。

“摸着石头过河”先理顺机制

进行财政体制改革，统筹项目设计，注重创新融资、风险管控

由于投资规模巨大、公益性强，此前在水务领域一般单独开展污水处理厂PPP项目。而池州项目尝试“厂网打包”运营，无论当地政府、项目中标方深圳水务集团，还是咨询公司，都是“摸着石头过河”。那么，厂网一体化运营的机制如何理顺？

记者了解到，池州市污水处理及市政排水设施政府购买服务项目在设计时，打破了“只有经营性项目才能够引入社会资本的投资，非经营性项目只能由政府自己投资”的惯性思维。

据相关负责人介绍，这一项目把污水处理厂和地下管网厂网一体打包出售给社会资本，总资产超过7亿元，特许经营期26年，政府以购买服务的方式向社会资本方支付污水处理服务费和排水设施服务费。

大岳咨询公司高级合伙人、大岳研究院秘书长宋雅琴分析认为，池州排水PPP项目完善了评估机制，推动了当地财政体制改革。虽然项目前期工作进行时，财政部尚没有出台财政承受能力论证的相关制度。但池州市财政部门仍然就未来的财政支付责任与地方财政收支情况进行了分析，确保财政有能力按照约定履行自己在PPP合同下的支付责任。

今年8月，池州市市委书记赵馨群在“2016第二届中国PPP融资论坛”上总结“池州模式”经验时指出，这一PPP项目能够实现多方共赢，是因为从项目设计到实施，通过5个注重理顺了机制。

首先，注重整体的统筹设计，进一步地理清政府、市场和社会三者之间的关系。在整个设计过程中，政府为规则的制定者和市场的监管者，从公共服务设施建设、管理和运营中撤出。

第二，注重优选伙伴，专业和诚信是重点考量条件。据了解，中标池州污水处理及市政排水设施政府购买服务项目的深圳水务近期再次参与池州清溪河流域水环境综合整治PPP项目，从侧面说明了政企双方合作的顺利。

第三，注重创新融资。政企双方建立合资公司，深圳水务出资80%，池州水业投资公司出资20%。在这一项目中，融资主体已不是政府，而是合资公司，政府对相关债务不承诺、不担保。项目公司以其合法享有的应收账款的收入为质押，无需提供其他资产作为担保。

第四，注重各方的风险管控。在PPP模式中，政府最担心企业诚信风险，而企业担心市场变化。“池州模式”通过调价机制和合同管理来保证企业的合法权益，政府规范了单价的调价机制，3年调整一次。合同双方就项目可能遇到的风险及应对措施进行了设计，对新建项目的程序和付费机制等进行了完善。

第五，注重加强监管。池州市建立了一整套考核监管的标准，引入第三方评估和公众参与管理机制；并且采用按效付费机制，保证了项目效果。

在污水处理及市政排水设施政府购买服务项目签约两年的时间内，池州经历了两个雨季，虽然降雨量超过了历史水平，但是主城区实现了“雨季没有海景”的转变。

今年9月30日，财政部副部长刘昆率财政部调研组对池州进行了专项调研，肯定了池州市在主城区海绵城市建设和PPP项目建设等方面的的成果，认为“池州模式”具有推广价值。

市场化运营提升效率、优化成本

引入社会资本盘活存量资产，建立项目全生命周期激励机制

记者了解到，目前，作为池州市海绵城市试点建设的重要组成部分，滨江区及天堂湖新区基础设施PPP项目已经在道路、公园建设中综合运用多种低影响开发手段。这一项目与之前实施的排水设施PPP项目进行了有效衔接，与其打下的基础也密不可分。

据大岳咨询高级合伙人常庆海介绍，最初参与池州项目时，当地政府希望开展水环境整体治理，但治理条件并不成熟。于是，咨询公司协助政府进行了项目梳理，摸清了当地水环境污染的主要来源是居民生活污水，提出可以从污水处理和排水系统的改善入手。

“当地污水处理厂入水水质偏差，管网渗漏问题比较突出。抓住这一核心，项目决定采用厂网一体化建设运营。”常庆海说。据了解，引入社会资本之后，池州管网的运行质量大幅提高，污水处理厂的进水水质达到标准，进而大幅提高了污水处理设备的使用效率。

同时，池州污水处理及市政排水设施政府购买服务项目还将存量和增量资产一体化运营，打破了过去“碎片化”的管理，提高了管理效率。由于存量项目可以通过资产评估较为清楚地统计出来，当地将主城区的污水处理及市政排水设施转让给社会资本，以盘活存量资产。

宋雅琴认为，项目资产转让获得的资金既可以偿还池州市建设债务，也可以用于城市基础设施建设。而在这一过程中，池州建立了项目全生命周期的内在激励机制。

一是将建设与运营结合，通过约定运营阶段明确的考核指标促使社会资本在项目设计和建设阶段就充分考虑到运营期的管理成本和维护成本。

二是将运营与移交结合，提前约定移交阶段的设施标准会促使社会资本在运营期间确保厂网设施的质量。

三是将管网与污水处理厂的运营结合，督促社会资本对管网进行日常养护、维修和更新，履行普查、清淤和抢修的责任，以确保管网的正常运转，从而确保污水处理厂的进水水质和污水处理量达到合同要求。

此前，当地还制定了《池州市主城区污水处理及市政排水购买服务项目考核实施办法（暂行）》，考核内容包括污水处理厂、排水管网及泵站运行维护两个方面，共计95项指标。同时，建立中期评估机制，池州排水PPP项目26年特许经营期间每3年进行一次中期评估，对合同双方履约情况进行综合评估，指导调整合同履行。