本报特约撰稿寇秉辉

虽有法院支持，

为什么还是难执行？

《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”

本案中，甲公司建设的安置小区未经环保设施竣工验收擅自投入使用，环保行政机关依照该条例第二十八条作出责令停止使用并罚款的行政处罚决定，适用法律正确。因该小区已有1000余户村民入住，虽然人民法院支持了环保行政机关的行政处罚决定，“责令停止使用”的行政决定及人民法院的准予执行裁定事实上也无法执行。

在实践还有一些未经环保设施竣工验收擅自投入使用的项目，比如污水处理厂、城市快速路、高速公路、学校等，责任单位也往往无法履行责令停止生产（使用）的行政决定，环保行政机关即使申请人民法院强制执行，法院也很难实际执行，这就严重损害了行政处罚和司法裁判的严肃性和权威性，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的立法方式值得反思。

涉及公共利益的建设项目

制裁应综合考量

建设项目正式投入生产（使用）前申请环保设施竣工验收是建设单位的法定义务，环保行政机关通过验收能够监督建设项目是否严格执行了环评审批的要求，配套建设的环保设施是否达到标准，目的在于使建设项目对环境的不利影响降到最低，保护大家赖以生存的环境。

建设项目未申请环保设施竣工验收便投入使用，是逃避环境监管的违法行为，理应得到严惩。但是建设项目中有涉及公共利益和社会稳定的建设项目，对此类项目的制裁措施应当与其他建设项目有所区别。

对不涉及公共利益和社会稳定的建设项目责令停止生产（使用），有利于保护生态环境，还有利于树立环保法律的权威，人民法院强制执行的难度也不大。

但对于未经环保设施竣工验收擅自投入使用的污水处理厂、公共道路等涉及基本民生、公共利益甚至影响社会稳定的项目，责令停止生产（使用）会造成众多居民生活不便、交通出行困难等问题，社会影响很大，所以立法者应当尽量给予责任单位补做环保设施竣工验收的机会，避免直接责令停止生产（使用）所带来不良后果。

建议授权环保部门两项权力

责令限期申报验收，按日计罚

关于未经环保设施竣工验收正式投产或使用但涉及基本民生、公共利益甚的建设项目，建议《建设项目环境保护管理条例》授权环境保护主管部门对责任单位和主要责任人作出罚款的同时责令责任单位限期申报验收。

若是在指定期限内仍未申报验收或验收后不合格，再责令停止生产（使用）。为了防止责任单位超出指定期限不申报验收，可授权环境保护主管部门从指定期限届满次日起对责任单位和主要责任人实施按日连续处罚。

这样的处罚方式是为了给涉及基本民生、公共利益的建设项目一个补做环保设施竣工验收的机会，使环境保护与基本民生都能够得到保全，对建设单位及其主要责任人罚款甚至按日计罚也能够有效督促其及时改正违法行为。

关于涉及基本民生、公共利益建设项目的范围，可以借鉴环境保护部《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第七条的规定，包括城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施；生产经营业务涉及基本民生、公共利益的建设项目；实施停止生产（使用）可能影响生产安全的建设项目。

相信通过以上制度设计，责令停止生产（使用）在强制执行中的窘境就能够避免，立法的科学性和有效性也能够得到较大提升。

作者单位：天津市高级人民法院行政审判庭

【案情】

小区未经验收便投入使用，环保部门申请法院强制执行

“责令停止使用”,

难在哪里？

甲公司承建了某村民还迁安置小区，该小区建设前通过了环保局的环评报告审批，但未经环保设施竣工验收便移交当地政府投入使用，目前已有1000余户村民入住。

环保局认为建设项目需要配套建设的环保设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或使用，甲公司建设的村民还迁安置小区未经环保设施竣工验收便擅自投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条、二十一条及第二十三条的规定，遂依据该条例第二十八条的规定责令甲公司建设的村民还迁安置小区立即停止使用并对该公司处以两万元罚款。

行政处罚决定书作出后，甲公司按时缴纳了罚款，但以该小区已入住为由拒不履行停止使用义务。环保局依据《行政强制法》第五十三条向人民法院申请强制执行，请求人民法院停止使用该小区。

人民法院依法组成合议庭进行了审查，认为环保行政机关“责令停止使用”的行政决定认定事实清楚、法律适用正确、行政程序合法，遂作出准予强制执行的行政裁定。

因该安置小区已经入住的村民中的绝大多数人认为该小区虽未经环保设施竣工验收但不影响居住不同意搬迁，“责令停止使用”的行政决定无法实际执行。人民法院只能依据《民事诉讼法》第一百一十一条第一款第六项的规定，对甲公司相关负责人决定司法拘留十日，并对甲公司作出八十万元的罚款。