◆本报记者刘晓星 童克难

从前期地方实践来看，“河长制”在一定程度上实现了水环境行政管理权力的集中统一，解决了水治理过程中统管部门统而不统、分管部门分而不动的难题，制度成效明显。

但是，由于“河长制”尚处于探索完善阶段，实践中也遇到规划功能与考评机制的泛化、公众参与和监督力度疲软等问题，导致一些“河长”存在“兼职不兼心、身份多元、并非专业”等现象，引发社会对其临时与长治、统一与多元等的争议。正在召开的全国两会上，代表委员围绕推进“河长制”长效化献计献策。

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“河长制”面临哪些困境？

全国政协委员徐向东在谈到“河长制”的实施时做了如下评价：“治水的背后，是产业的升级、环境的再造、民生的改善、干部作风的转变。”

当前，全国各地开展了卓有成效的治水行动，但也存在部分河道治理后水质出现反弹、小微水体治理效果不理想等问题。

来自浙江的全国人大代表陈乃科结合浙江“河长制”的实施现状向记者介绍说，一些中小河流和农村河道“断头河”“死水潭”现象依然存在，部分已连通的河道水动力不足，导致河网水系不畅、代谢缓慢，抑制了河道“物理自净”，局部河段水质由腐变臭；硬质化、形态“渠道化”的河道修复方式，破坏了水生生物生存环境和河道水温调节功能、自然循环系统，抑制了河道“生物自净”。

“部门间、区域间协同治水的机制还未理顺，截污纳管、清淤疏浚、生态治理、绿化提升等涉及多部门职能，河道整治不同步造成了治水工作的反复。河道管养仍显粗放，治理设施运维专业化不足，一体化综合养护管理的企业比较少。”陈乃科说。

对于“河长制”在实施过程中存在的问题，致公党中央相关负责人在接受记者采访时分析说，从地方实践来看，目前担任“河长”的包括党委、人大、政府、政协四大班子领导，职务不同导致所能支配、调动的资源能力不同，造成具体职能部门和下级“河长”执行上级“河长”决策意图的效率不同，甚至有可能出现“河长”的决策同具体部门目标的背离。倘若实施同样的考核问责，必然造成行政责任的不平等。

众所周知，“河长制”的基础在于环境目标责任制，最基本要搞清楚“怎么考、谁来考、责任如何追究”三大要点，但检视当前制度设计，监督考核及问责制度亟待完善。对于这个问题，致公党中央相关负责人向记者介绍说，首先，目前尚未健全完整的水污染防治规划，对河道没有建立差异化、科学化的水质保护目标，难以建立具体可操作性考核标准；其次，就目前考核实践来看，考核问责的主体一般为责任主体的下级，这也导致当前考核中赞扬的多，而问责的几乎没有；最后，问责过程中领导之间责任如何分配，河长在其中承担的到底是直接责任，还是其他间接责任，责任形式有哪些，这些问题都有待明确。

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“河长制”怎么考核？谁来考核？

应该说，从流域的角度通盘考虑治水工作，更符合治水的规律，有利于提高治水效率和成效。对此，致公党中央相关负责人表示，应该进一步优化党政领导资源在河道治理中的配置，重视河道治理难度和“河长”资源协调能力的匹配。明确重要领导担当问题河、难题河的“河长”，推动重点问题的解决。

同时，在完善“河长制”的考评问责机制方面，这位负责人建议当前应在考核机构设置、制度建设、信息沟通、群众意见办理等基础上，着重健全符合水环境治理内在科学规律的水质指标体系、污染物排放控制体系，对“河长制”的考核更体现工作实效。推进考核主体的多元化、考核方式的多样化，破解当前“下级考评上级”的制度尴尬。细化各级“河长”履行环境责任、绩效考核的制度规章，明确担任“河长”的党政领导和不同职能部门之间的责任分解，明确奖惩制度实施的政策依据。

要破解“河长制”过于借助行政首长意志甚至个人威信，长效治理和稳定成效预期不足等问题，关键是通过一整套合理、严格、实用、有效的程序设计，将实践中形成的好的做法上升为法规与制度，做到一体遵循、长期适用。

在小组讨论中，围绕这个话题，委员代表们积极畅所欲言。全国人大代表陈乃科建议，推进管理和保护的规范化和法制化，制定水域和岸线保护等法规制度，建立水资源损害赔偿和责任追究制度，科学编制河道管理、整治与建设的相关规划，探索建立涉及河面、河岸、绿化，贯穿河道工程整治、水务设施养护、河道污染治理、日常保洁作业的全程管控体系。落实《关于加强跨行政区域联合治水的指导意见》，实现流域系统治理。

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如何创新“河长制”多种模式？

在深刻认识全面推行河长制重要性和紧迫性的同时，更要辩证地看到河湖治理的综合性、复杂性、长期性。既要有大干快上、三年河湖要换新天地的雄心壮志，也要有冰冻三尺非一日之寒的清晰认知。

对此，全国政协委员刘向东深有感触地说，“河长”治水能否妙手回春，取决于是否依赖科学的决策、是否注重深入的调查研究、是否依靠广大群众。哪里有排污暗管，哪里有违章建设，哪里有污泥浊水，谁最清楚？群众最清楚。“河长”治水首要是相信群众、善于发动群众，打一场治水的人民战争，把人人都是排污者变成人人都是治污者。

如何持续推动“河长制”落地，构建政社企共建河道管理责任制？致公党中央相关负责人建议，一是采取政府牵头、部门联动、社企主演的方式，构建政社企共建河道管理责任制，由河道两岸的企事业单位、社区的负责人担任“河段长”，对各河道分段进行监控、管理、考核和问责，推动社会力量在治水中各尽其责。二是实行短期聘用或临时雇佣具有专长的各类人才，提升机构的专业素养，增加其活力。三是积极探索公众从局部有限参与逐步过渡到全面深入的参与，真正放权于公众，促使全社会进一步参与并监督水环境保护依规履职，大胆参与，勇于负责，敢于监督“河长”。当前可借助公益环保类非政府组织的作用，发挥其组织化程度较高，专业性、执行力较强的优势，弥补公众个体参与的不足。

陈乃科认为，治水主体要多元化，要提高公众护水自律和监督意识，健全公众监管激励机制，就要重视和支持民间团体开展多种形式的关心河流活动，畅通环保公益诉讼。