◆彭本利 何燕

气候变化是影响人类生存和发展的全球性环境问题，《巴黎协定》为2020年后全球合作应对气候变化指明了方向和目标，其中确立的“国家自主贡献”气候治理模式仍将是趋势和主流模式。

以往应对气候变化，强调的是自上而下的强制减排气候治理模式，而“国家自主贡献”是自下而上的承诺减排气候治理模式。地方层面处在应对气候变化的最前沿，是自下而上气候治理模式的起点和自上而下气候治理模式的落脚点，是全球气候多层治理的重要环节。

气候变化具有鲜明的地方性

气候变化是全球环境问题，但是也具有鲜明的地区差异性，即温室气体排放源分布在各不同地方，气候变化的影响在不同地方以不同的形式和程度表现出来。

因生态环境、气候条件等因素的不同，气候变化对不同地理区域、社会人群和社会经济行业的影响表现出非均衡性。如气候变暖对低纬度地区造成负面的灾害影响，而在高纬度地区，一定程度的气候变暖可能会产生某些正面效应，例如农业产量增加、冬天死亡率降低、降低加热成本、推动旅游业发展等。同一纬度区域气候变化影响的程度和表现形式也不同，内陆地区因气候变暖会遭受干旱的困扰，而沿海地区因气候变暖将发生海平面上升，侵蚀海岸带以及淹没沿海低洼地带。

此外，各地还因经济发展水平、人群结构、受教育程度、公共设施、社会保障等社会经济系统因素的不同而表现出适应性差异，导致适应气候变化能力的不同。如落后地区比发达地区经济发展水平低、公共设施缺乏、社会保障系统不完善，其适应气候变化的能力就更低，更易受到气候变化的影响，气候变化对落后地区来说是更严重的威胁。

因而，气候变化具有鲜明的地方性，它是一个地方多元化基础上的全球问题，应对气候变化也需要从地方到国家以至全球的不同层面实施多层治理。

气候变化的地区差异性决定了气候治理的地区差异性，即全球问题地方解决，减缓和适应气候变化的行动需要在各个地方层面加以实施，包括对分布在地方层面各个具体的排放源实施温室气体排放控制，以及根据各地气候变化的具体影响针对性地开展适应气候变化的行动。

地方层面直接面临气候变化对地方环境、人身安全、财产、基础设施建设和服务的威胁，也使地方政府处在气候治理的最前线。随着对气候变化的社会认知逐渐提高，地方政府必须正视紧迫的现实问题，响应地方需要，采取积极的应对气候变化政策与法律行动，减轻他们的区域暴露于气候变化的负面影响。

地方参与气候治理存在诸多优势

第一，地方层面具有应对环境问题的经验。地方层面建立地方性环境治理机制，对于解决环境问题具有重要意义。气候变化是典型的环境问题，产生及解决办法中有许多都起源于地方活动。例如，温室气体排放产生于生产、交通、能源消费等活动，而这些活动都发生在各个具体的地方，地方政府往往对这些活动的运行足够了解并有相当大的管辖权。

地方政府在应对气候变化方面可以发挥主导作用，其原因是地方政府能够采取适合当地特殊情况的措施；地方政府控制着许多与温室气体排放相关的因素，如能源政策、土地使用、住宅区与商业区监管、交通方式选择、固体废物处理等；地方政府能够通过展示控制温室气体排放的最佳做法、成本与效益等，鼓励当地人民采取适当行动；在能源与废物管理、交通运输以及规划与发展等领域中，各地方层面都有应对地方环境影响的丰富经验。

第二，地方气候治理避免了国际气候治理博弈中国家个体理性。自上而下的强制减排气候治理模式，因发达国家并没有完全兑现承诺而陷入窘境。在国际气候谈判中，谁承担减排义务、如何减排、减排多少的问题始终是各国激烈争论的焦点。国际层面气候治理的这种困境决定了自上而下气候治理模式无法在短期内取得实质性进展。地方行动则可以抛开国家实体狭隘的意识形态约束和国家利益的羁绊，直面严峻的气候风险，各地方层面也应该积极采取地方性的政策和法律行动。

因而，地方行动的倡导一定程度上避免了国际层面气候治理博弈中国家的个体理性，通过地方气候治理行动，使气候公共物品得以分解，在国家内的地方层面予以逐个解决，进而完成国家气候治理的任务，再进而实现全球气候治理的目标，开创一种自下而上的治理模式。

第三，地方气候治理具有地方针对性。地方层面和基层民众对气候变化及其风险具有直接的认知和适应需求，他们最清楚气候风险在哪里？风险形式是什么？程度有多大？地方层面可从本地区的气候条件、生态脆弱性及敏感性特点、气候变化影响的特殊性出发，有针对性地解决实际问题，就应对气候变化做出因地制宜的制度安排，能确保地方层面应对行动取得实效。

从气候立法来看，国家层面只能针对全国普遍性的问题进行立法，对地方性的问题不可能面面俱到。地方所面临的区域性气候问题，如沿海地区的海岸带管理、区域性气候灾害的防治、低碳城市建设、地方低碳转型发展、当地应对气候变化能力建设等方面，还必须由地方立法根据地方实际予以解决。

在国际层面还没有形成有效应对气候变化的法律机制，我国中央层面也还没有专门应对气候变化立法的情况下，地方根据气候变化的具体情况和实际需要，制定地方专门应对气候变化的地方性法规或地方政府规章，解决无法可依的问题，弥补了国际和国家层面立法缺位产生的规范空挡，形成自下而上治理模式的逻辑起点。

我国国家层面与节能减排相关的规定分散在《可再生能源法》《节约能源法》《城乡规划法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《大气污染防治法》《森林法》《草原法》等法律法规中，这些与应对气候变化相关的全国性规定也需要通过地方气候立法在各地方层面细化和落实。

第四，地方气候治理具有制度创新的灵活性。地方在进行立法试验和制度创新时具有比中央立法风险小、制度与社会磨合成本低等优势。地方层面气候立法的适用范围和规模较小，因而运作较简便、实施较灵活，能够根据地方的特殊情况和实施效果，及时做出调整和完善，使制度创新符合最优成本效益的衡量。

同时，地方层面直接处理所面临的气候变化不利影响，当人们都感受到它们的危害时，应对气候变化的行动就相对容易，地方层面也拥有了比中央政府更迅速更有效的反应。地方气候治理所具有的制度创新灵活性，使地方在应对气候变化的过程中，弥补了中央制度供给不足的弊端。

综上，地方气候治理既是“国家自主贡献”的重要内容，也是实现“国家自主贡献”的重要途径。应对气候变化需要将地方行动与全球思维、自下而上与自上而下模式有效结合起来，使“国家自主贡献”真正成为实施《巴黎协定》和全球气候治理的突破口。

作者单位：湖南师范大学法学院