2015年11月，南通某建材贸易有限公司（以下简称“建材公司”）与南通某混凝土有限公司（以下简称“混凝土公司”）签订了混凝土搅拌楼整体租赁协议，由混凝土公司租赁建材公司的码头及混凝土生产设备从事混凝土加工、生产，约定租赁期限为2015年12月1日至2018年12月1日。

2016年3月，建材公司在未依法报批环境影响报告表的情况下，于双方约定的租赁场所内，利用原有料仓，新建了4.5立方预拌混凝土生产线项目，并于2016年5月建成。建成后即由混凝土公司租赁使用。

2016年9月，南通市环保局执法人员在检查中发现了混凝土公司没有环评手续在江边从事混凝土生产的相关情况，遂对该案进行立案调查。

办理分歧

根据环境保护部《关于〈环境保护法〉（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》以及全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）确定的法律适用原则，对已经建成投产或者使用的违法建设项目，应当分别作出相应处罚：即对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚；同时，对违反“三同时”制度的行为，依据《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规作出相应处罚。

本案立案后，环保部门内部对于“未批先建”的违法主体认定以及处理意见较为一致。调查证据显示，建材公司于2016年3月在未取得环保部门审批的情况下，建设了4.5立方预拌混凝土生产线项目，并于2016年5月建成。环保部门决定将建材公司作为“未批先建”处罚对象符合法律规定，且建材公司对此也不持异议。

但在确定“4.5立方预拌混凝土生产线项目”违反“三同时”的违法主体时，环保部门内部产生了两种不同意见。

一部分人认为“三同时”是针对建设项目的彼此不可分割的三个规定，因此应当将建设和出租者即“建材公司”作为处罚对象，另一部分人则认为应当将使用者即“混凝土公司”作为处罚对象。

抽象地看，本案主要涉及未批先建的建设项目在出租经营时，“三同时”违法主体如何认定的问题。

1案件处理

实际承租使用者应当履行“三同时”义务

经过研究讨论，并结合相关法律立法本意，南通市环保局最终将租赁项目从事经营的“混凝土公司”列为处罚对象，针对混凝土公司“未办理环评手续擅自使用4.5立方预拌混凝土生产线从事商品混凝土加工”的行为，南通市环保局责令该公司立即停止4.5立方预拌混凝土生产线使用，并对该公司处以罚款人民币10万元整。

也就是说，承租“未批先建的建设项目从事经营时”，实际承租使用者应当履行“三同时”义务，否则将作为违法主体承担相应的法律责任。

2主要理由

“环境影响评价”、“三同时”两项制度功能有别、价值不同

第一，“三同时”中“同时投入使用”的要求是针对建设项目投入使用提出的要求，即建设项目的使用者必须确保所使用的建设项目符合环境管理的相关要求，具备相应的污染防治设施，通过环保部门验收且正常投入使用。

从该要求的具体内容看，该规范应当约束的是建设项目的具体使用者，而不是建设者。尽管“同时设计、同时施工、同时投入使用”是针对企业建设项目建设、投入生产的提出三个要求，三个要求相互关联，但并不是不可分割的。从法律设计的初衷看，只要违反其中任何一个要求，均视为对“三同时”制度的违反。尽管“同时设计、同时施工”是对项目建设方提出的要求，但并不能由此认为“同时投入使用”也是针对建设方。从“同时投入使用”约束的具体内容而言，认定建设项目的实际使用者也就是本案混凝土公司承担该责任符合法律规定。

第二，基于环保法“谁污染、谁治理”的原则，违法行为人应当对自己的环境违法行为担责。本案中混凝土公司在未办理建设项目竣工验收手续的情况下擅自使用4.5立方预拌混凝土生产线项目从事混凝土项目的加工、生产，并在生产过程中对环境造成一定影响，将混凝土公司认定为行政处罚对象符合“谁污染、谁治理”的原则。

第三，从监管层面看，如果将出租方“建材公司”作为处罚对象，会导致执法层面的困境：一方面会导致具体行政处罚无法执行。具体案件处罚“责令停止生产或者使用”时针对的是项目出租方，而项目实际由承租者使用，因此在执行时只能针对项目出租方，而出租方并没有使用建设项目的行为，最终会导致行政处罚决定无法执行；另一方面会导致非法建设项目逃避监管。

如果认定本案中类似情形下，出租方为办理“三同时”手续的主体。今后，非法建设项目均可以采取类似方式签订虚假“出租协议”，交由使用者使用。环保部门在执法时，如果无法查找到真正的出租者，将对类似违法承租使用行为无可奈何，将放纵类似非法建设项目使用行为。

第四，为预防因建设项目实施后对环境造成不良影响，我国对建设项目实行“环境影响评价”制度和“三同时”制度。“环境影响评价”制度侧重于规范项目的建设行为，要求对环境产生影响的建设项目在开工建设前必须履行相应的环境影响评价制度。“三同时”制度更加侧重于强调建设项目投入生产前污染防治设施的验收使用。

从制度设计的初衷看，“环境影响评价”制度和“三同时”制度分别从建设项目“开工建设前”和“建成后投入使用时”两个时间节点提出了相应的监管要求。如果过分强调“三同时”对“建设”的要求，在类似建设项目出租使用案件中，将“三同时”认定为出租方的责任，则会使得“环境影响评价”、“三同时”两项制度功能价值趋同，不符合该两项制度设计的初衷，对建设项目实际使用情况的监管也会变得流于形式。

此外，《关于企业租赁经营排污收费对象的复函》（国家环境保护总局局函 环函〔2001〕222号）中规定“某单位承租另一单位的生产设施，若该承租单位在承租之后的生产经营活动中产生污染并向环境排放污染物，则该承租单位应当按照国家规定缴纳排污费，并依法承担环境保护法律规定的其他义务。承租单位不得以租赁合同的约定为由，改变或者推脱环境保护法律规定的义务。”

结合该相关规定，在投入生产前履行“三同时”手续也是“依法承担环境保护法律规定的其他义务”的当然之义，本案将混凝土公司列为处罚对象也更符合前述规定。

作者单位：江苏省南通市环保局