◆徐作武

近两年，国家发布了一系列支持PPP模式的政策文件，积极推进PPP工作。截至今年2月底，财政部PPP项目库共入库项目11784个，总金额14.46万亿元。但是，目前PPP模式发展中出现的一些比较典型和突出的问题，比如真假PPP问题、明股实债等问题，政府、社会资本和其他相关方应当加以重视、研究和应对。

真假PPP

笔者认为，真假PPP问题急需得到重视。

当前以PPP模式实施的项目处于爆发式增长阶段。有些地方政府和企业自身对国家PPP模式理解不到位，并且为了“节省费用”而聘请没有实力的第三方咨询机构，做出了很多似是而非的PPP项目。有些“PPP项目”，其实是一种加长版的“建设—移交（BT）”项目，地方政府仅仅为了解决当期资金短缺问题，项目建成后仍然交由地方原来的机构运营和维护。

有些PPP项目，本身并未实际经营，没有经营性收入，其现金流入全部或主要靠政府付费或可行性缺口补助，而政府付费或补助又不列入地方财政预算。有些PPP项目建成后，社会资本（主要是施工企业）对项目没有运营管理，甚至弃项目于不顾，留下诸多问题由下一届政府解决。

还有的PPP项目，虽然具有经营属性，但使用者付费的收费标准、价格调整、区域独占性等约定不明确，为未来的项目持续运营和提供公共服务埋下隐患。这些问题，应该引起各方高度关注并加以防范。

明股实债

项目融资不同于企业融资，它主要关注项目本身未来现金流量水平的大小和稳定性。有很多PPP项目，并没有很好的商业运营计划书，未来二、三十年的收入计算是简单地基于项目可行性研究报告或地区行业现有的不充分的数据，现金流量预测十分不可靠。

这种情况下，股权投资方（如基金）对此十分清楚，必然会要求一个合理固定的回报水平，并要求在5~7年之后地方政府的平台公司接手，这实际上就变成了明股实债。债权融资方（银行或其他资金提供方）对此也心知肚明，因此不会同意基于这种现金流量预测数据进行项目融资，而是要求提供各种额外担保或兜底。而这种明股实债或政府兜底是财政部门明令禁止的。

项目运管能力

社会资本主体应具有项目运营管理能力。

一般来说，符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资、经营主体都可以作为社会资本。此外，财政部规定本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外），不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

目前我国PPP的参与主体，很多是施工企业和基金投资者。施工企业参与PPP项目，是为了拿到施工项目，获得2~3年的短期施工承包利润；基金投资者追求的是5~6年的短期财务收益。

他们固然也是合规的PPP项目社会资本参与主体，但并不具备真正的项目运营管理能力，而是直接把PPP异化成获取工程手段或短期融资工具，背离了国家推广PPP的初衷和本意。

基本建设和招投标程序

不论采用传统建设模式还是PPP模式，投资项目都应该严格履行基本建设程序。由于招标投标法及其实施条例的落实，传统的建设项目的发包承包往往必须经过激烈的招标投标竞争程序。

PPP模式选择社会资本，按照政府采购法及相关规定，除了可采用公开招标和邀请招标外，还可以采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式，而后者的竞争性显然没有招标方式激烈。

一些施工企业试图通过PPP模式成为社会资本，按照“两标并一标”的方式，规避了招标投标直接承揽建设项目并赚取施工利润。其实，社会资本确定后，如果不是通过招标方式选择的特许经营项目投资人，而是通过非招标方式确定的社会资本或非特许经营项目的社会资本，即使该社会资本具备法定施工资质条件和要求，能够自行建设、生产和提供，这样的项目一般也需要进行“二次招标”。

政府财政承受能力

关于政府财政承受能力问题要规范测算并且合规。

一般情况下，一个地市级政府或县级政府实施2、3个PPP项目，财政承受能力是没有问题的。如果要继续做更多的PPP项目，累积起来很容易突破财政部要求，即：地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10% 的规定。财政部规定的10%比例是否合理，不是这里探讨的问题。

PPP项目开展财政承受能力论证时，需要对政府的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等政府支出责任要规范测算，严格控制，坚决杜绝走过场，为通过论证而进行论证。

对于政府试图将公益性资产作为资本注入融资平台公司、将储备土地作为资产注入融资平台公司、承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源、不如实计算所有PPP项目政府财政支出等行为，要保持高度警惕并及时进行合规性提示。

项目入库

要重视项目入库问题。国家发改委传统基础设施PPP项目库是贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台，项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。

笔者认为，PPP项目重点应当放在项目的长期运营管理和持续提供公共服务上。社会资本如果不真正关注专业化运营，数年之后这些仓促上马的PPP项目将难以持续，大量项目违约事件可能爆发，对我国PPP项目的推进将产生不利影响。

作者系中国通用咨询投资有限公司首席PPP咨询师