◆本报记者步雪琳

三江源，万众瞩目。

2015年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第19 次会议，审议通过《三江源国家公园体制试点方案》（以下简称《试点方案》）。2016年3月，中办、国办正式印发《试点方案》，由此确立我国国家公园体制探索的真正开端。同年6月7日，三江源国家公园管理局正式挂牌成立。

牌子挂上了，机构成立了，三江源国家公园作为我国第一个国家公园试点，成为“第一个吃螃蟹的人”。

然而，摆在青海省和三江源国家公园管理局面前的是一系列待解的难题：从一定意义上不仅要改变现有“九龙治水”的局面，还需从其他国家的建设经验中找到适合自身的改革方案，处理并解决好自然资源所有权与行政管理权的关系，资源保护与经济发展的关系，不同政府部门间的关系，管理者和经营者的关系，国家公园管理机构和民间团体、社区居民的关系等。“试点”就意味着没有现成的模式可以照搬，没有成熟的经验可以借鉴，一切都需要摸着石头过河。

运行一年，青海省和三江源国家公园管理局立足实际，找准堵点、打通梗阻、突破利益藩篱，啃硬骨头、涉深水区，在破解难题的过程中，尝试探索一套符合中国特色的国家公园管理体制。

难题一：“九龙治水”

破解之道：机构整合，职能整合，统成“一盘棋”

“九龙治水”一直是困扰我国生态环境管理的一个难题，这个难题同样困扰着三江源。

“自然保护区、国际和国家重要湿地、重要饮用水水源地保护区、水产种质资源保护区、世界自然遗产地……”何跃君博士是青海省环境技术和规划中心主任，一开口就能数出七八个三江源地区的保护地类型。

何跃君介绍道，同一区域建立多个不同类型的自然保护地，空间交叉重叠；不同类型的保护地之间缺乏有机联系，没有形成科学、系统的自然保护地体系；分属不同主管部门，各部门管理职责及资源保护对象与理念不同。

以三江源的黄河源地区为例，扎陵湖——鄂陵湖、星星海保护分区由三江源国家级自然保护区管理局和扎陵湖——鄂陵湖派出机构管理；黄河水利风景名胜区未成立管理机构，由省水利部门委托果洛藏族自治州玛多县政府管理；水产种质资源保护区未建立管理机构，由省农牧部门委托玛多县政府管理；扎陵湖——鄂陵湖两个国际重要湿地由省林业部门管理，玛多县专门成立了扎陵湖——鄂陵湖湿地保护站。

“重叠、分散的管理体制产生了管理权属不清、职能交叉，标准不统一、互相矛盾，保护缺乏系统性完整性，执法力量分散单薄等一系列问题。”何跃君坦言。

“彻底打破‘九龙治水’”，三江源国家公园管理局党委书记、局长李晓南认为，“这是三江源国家公园体制试点成功的关键。”

难题怎么破？三江源国家公园管理局副局长任正德介绍，三江源国家公园成立后，在青海省全力支持下，从现有编制中调整划转354个，组建了三江源国家公园管理局和长江源、黄河源、澜沧江源3个园区管委会；将原来分散在林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护管理职责划归到三江源国家公园管理局和3个园区管委会，实现集中统一高效的保护管理和执法，从根本上解决政出多门、职能交叉、职责分割的管理体制弊端，奠定了体制基础。

对3个园区所涉4县进行大部门制改革，目前县政府组成部门由原来的20个左右统一精简为15个。在整合县政府所属国土、林业、水利等部门相关职责的基础上组建生态环境和自然资源管理局，既是管委会（管理处）内设机构，也是县政府工作部门。整合县级政府所属的森林公安、国土执法、草原监理、渔政执法等执法机构，组建园区管委会资源环境执法局，开展综合执法。整合林业站、草原工作站、水土保持站、湿地保护站等涉及自然资源和生态保护单位，设立生态保护站。同时，国家公园范围内的12个乡镇政府挂保护管理站牌子，增加国家公园相关管理职责。

任正德对此比较满意：“以前推诿扯皮的情况不见了，运转效果很好。”

生态监测的方式也在整合。最初，李晓南的想法是按照水、草、动物等保护对象的不同设立不同的监测点位，“但实际操作中发现监测点必须一体化”。

李晓南介绍，三江源国家公园的监测系统都是建立综合平台，把气压、气温、降雨量、风速、河流的流速、野生动物等因素都融合进去。当所有因素放在一个标准体系下之后，它们之间的关联性就表现得特别明显。“降雨的时候温度下来了，太阳出来温度上去了，蒸发量下来了。下雨时动物就看不到了，雨停了动物出来了。”李晓南说，从一个监测点就能取得这些数据，而且这样的监测结果质量更高，更便于利用。

但是这些还远远不够，在李晓南看来，部门之间各自为政的局面刚刚被打破，旧有的运转模式和思维方式还存在强大惯性，需要更长时间的磨合。此外，由于在国家层面上，生态环保的管理职能还分散在各不同部门，标准要求不尽统一，因此三江源国家公园管理局在对接的时候也要逐步摸索适应。

“‘九龙治水’局面我们昨天在破，今天在破，明天还要破。”李晓南的话充分说明这项工作的艰巨性。

难题二：与地方政府“两层皮”

破解之道：一岗双责，强化考核，拧成“一股劲儿”

三江源国家公园涉及青海省玉树藏族自治州的曲麻莱县、治多县、杂多县和果洛藏族自治州的玛多县，国家公园的管理与地方政府之间如何协调？“两层皮”，这又是一直困扰诸多保护地的一个难题。

何跃君认为，造成这种情况的原因有3个。一是土地权属问题。“按照我国国情，土地由当地政府代替国家行使所有权，当地群众拥有使用权，保护区的管理部门无法控制土地的用途，因此管理能力非常有限。”

二是居民的问题。“我国绝大多数保护区内都有百姓居住。保护区管理部门对百姓的改善民生和提供公共服务方面的能力非常有限。”

三是边界问题。“很多保护区边界不清，划定的时候是在地图上，跟落地的实际情况相差甚远，基础工作就没做好，保护范围不一致。”

“有了利益，保护区管理部门和地方政府都想参与，有了问题推诿扯皮，利益分割也造成旧有的管理模式效率低。”何跃君说。

“一开始我特别担心三江源的管理又变成管理局和地方政府‘两层皮’，所以制度设计时，这是最让我绞尽脑汁的事。”现在谈起这个话题，李晓南仍然不禁皱起眉头。

任正德介绍，与传统保护地划定单纯考虑生态功能不同，三江源国家公园在区域划定时充分考虑到行政区划的完整性，同一行政区划统一纳入公园范围。然后把国家公园划分成长江源、黄河源、澜沧江源3个园区，分别成立管委会，建立职责明确、分工合理的三江源国家公园共建机制，调动省州县各级积极性，强化属地责任，打造纵向贯通、横向融合的领导体制。

其中，长江源（可可西里）园区国家公园管委会党委书记、管委会主任由玉树州委州政府1名负责人兼任。玛多、扎多、治多、曲麻莱4县的县委书记、县长分别兼任所在园区管委会（管理处）党委书记和主任。管理委员会（管理处）专职副书记、专职副主任兼任所在县党政副职。

任正德认为，这样的管理体制把国家公园和当地党委、政府有机结合在一起，把多方面的力量融合在一起。“目前来看，再没有比这更好的模式。”

李晓南也对这样的制度设计非常满意：“是县上的领导，同时也是国家公园管理部门的领导，一个人承担两个职责。”

三江源国家公园区域内所有党政领导干部早就不再考核GDP，相反，生态环保在考核中占的分值最高。“党政干部的重大职责就是保护中华水塔，与国家公园目标一致，相向而行的吸引力增强了。”李晓南笑着说。

遗憾依然存在。任正德介绍，三江源国家级自然保护区包含18个保护分区，其中还有13个保护分区未纳入国家公园范围。

难题三：贫困的牧民

破解之道：转换角色，加强培训，让利用者变成保护者

牧民和草原，这是一种无法割裂的关系。

牧民曾经伤害过草原。任正德介绍，黄河源地区的玛多县上世纪70年代末80年代初大力发展畜牧业。过度放牧对生态造成严重破坏，致使黄河出现多次断流，草场退化，沙化严重。

随后，青海省大力推行禁牧限牧、草畜平衡。但是对生活在高海拔严寒地区、仅靠牛羊为生的牧民来说，增收又成了难题。

何跃君介绍，国外的国家公园一般没有人在里面长期居住，但是我国三江源国家公园不同，3个园区涉及12个乡镇、53个村，16793户牧民、61588人，世代居住于此。其中2.4万人属于贫困人口。

把牧民全部迁走，进行生态移民行不行？何跃君摇摇头：“这些牧民知识水平低，缺乏基本的劳动技能，移民非常困难。”

“三江源不仅是一个重要的生态保护区，还是一个重要的文化传承区。”李晓南认为，这一地区积淀了历史悠久的格萨尔文化，游牧文化特色鲜明，这些都是维持三江源地区生态健康的重要因素。“把人完全迁出去是不现实的，而且三江源也需要牧民这支保护力量。”

“保护力量”，这是三江源国家公园管理局给牧民的新定位。

任正德介绍，三江源国家公园管理局系统共有工作人员354人，管理范围12.31 万平方公里，力量严重不足。

公园成立后，按照草畜平衡标准让牧民保留小部分牲畜。按照精准脱贫原则，先从园区建档立卡贫困户入手，新设生态管护公益岗位7421名。生态管护员的主要职责是对园区内的山水林草湖进行日常巡查，建立巡护日志等12项。

目前，共有10057名生态管护员持证上岗，按月发放报酬，年终进行考核，实行动态管理。每位生态管护员每月固定有1800元工资，一年来，安排专项资金3.1亿元用于生态管护公益岗位劳务报酬。李晓南说：“政策当年施行，牧民当年脱贫。”

“以前这些牧民挥着鞭子哼着小曲放牧，现在成了生态管护员，从草原利用者逐步转变为生态保护者。看到他们，我对做好三江源保护工作更有信心了。”谈起生态管护员，李晓南喜形于色。

生态管护员还负责检查无人值守生态监测站，拍摄观测图片，进行简单的观察记录。李晓南介绍，无人值守监测站如果光靠专家的话，成本非常高。实践证明，牧民经过培训完全可以胜任这项工作，为国家节省了大量资金。

刚跟生态管护员交流完的李晓南依然抑制不住地兴奋：“人与自然的关系是相互作用的，人可能对自然造成破坏，但同样是保护的主体。要把这种力量激发出来，让它汹涌澎湃。”

回到西宁，李晓南立即安排给生态管护员配发红外相机、照相机、摄录望远镜等设备，进一步加强培训。“这对于我们的管理力量是非常好的补充，等于把群众发动起来做本底调查。”

略显遗憾的是，生态管护员的岗位还没能覆盖到所有牧户。“由于资金有限，还有约1/3的牧户未安排人员上岗。”任正德说，“目前，正在逐步落实生态管护公益岗位‘一户一岗’。”

难题四：方法是否科学

破解之道：加大研究力度，加强合作，探索一直在路上

“我最担心的是，现在的保护措施在百年之后是否沦为笑柄。”说这话时，李晓南望向窗外。

在李晓南看来，科技支撑能力不足是三江源保护面临的巨大压力。保护初衷都是好的，但是保护方法是否正确，却在每一个细节上考验着管理者的智慧。

有媒体曝出三江源地区存在未及时进行生态修复的探（采）矿点，对此，李晓南有自己的看法。

近年来，青海经过坚持不懈地开展三江源生态保护和建设工程，生态系统退化趋势得到有效缓解，取得了水源涵养功能有所提升、湿地面积有所扩大、植被覆盖度有所提高、野生动物种群有所恢复以及农牧民生产生活条件得到改善的阶段性成效。现在，长江、黄河、澜沧江三大河流年均出省水量达600多亿立方米，水质达到Ⅱ类以上标准。

当然，三江源生态环境整体退化的趋势尚未得到根本遏制。何跃君介绍，目前，三江源地区退化草场面积仍占70% 左右，仍有1141.35 万亩沙漠化土地。

“生态恢复刻不容缓，但也要科学审慎，不能操之过急。”李晓南说，“比如治理和修复历史遗留探（采）矿点，必须经过专家团队的科学评估，要对既有的生态系统产生最小的影响，也要避免产生新的问题，这不是一件简单的事情。适宜人工治理的就开展治理，怎么填，填上之后补种哪种植物，会不会形成外来物种入侵，这些都需要经过反复研究。还有，这些探（采）矿点多为几十年的历史遗留问题，人工治理会不会带来二次破坏？让大自然自己慢慢修复是不是更好？”

“再比如黑土滩治理，海拔3000米和海拔4000米的治理方式不一样，纬度靠南和靠北的治理方式不一样。”专业技术人才缺少，关键治理技术跟不上，这些都让李晓南时时陷入纠结。

更何况，新的问题总是猝不及防地出现。

“我前段时间听说，一个村庄在狼道附近，以前野生动物特别多。为了给野生动物让路，村子里的居民被整体搬迁走了。可是村民搬走之后，动物也不见了。”说这话的时候，李晓南一脸无奈。他赶紧找村里的老百姓了解情况，村民说：“我们祖祖辈辈住在这个地方，动物都习惯了。”

“可见，我们对自然的认识决不能靠主观臆断，要不断去探索，尽可能不要在保护过程中造成新的伤害。”李晓南说。

李晓南介绍，三江源国家公园管理局正加强与世界各国的交流合作，加大科研攻关力度，加强人才培养，搭建起技术体系和标准体系，让三江源成为世界科研的大平台。

谈起未来，李晓南充满希望：“三江源生态保护和建设不能光靠我们这一代人，要像习近平总书记说的，世代传承，世代保护，久久为功。6.03万平方公里的可可西里申报世界自然遗产地取得成功，获准列入《世界遗产名录》，成为我国面积最大的世界自然遗产地，是三江源国家公园建设的重大成果。再过几十年，一定会有一个更加山清水秀的三江源呈现在公众面前。”