吴舜泽 和夏冰 殷培红 郝亮

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》提出组建生态环境部。近日，生态环境部已正式挂牌，生态环境部部长李干杰就此次机构改革接受了人民日报专访，表示生态环境部的职能整合实现了5个打通，重点强化了四大职能。

1 坚持问题导向和目标导向相结合，改革实现生态环境保护职能有效整合，是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革

（一）坚持问题导向，突出重点领域，聚焦解决一批长期想解决而没有解决的重大问题。

一是部门职责分散交叉重复，内耗突出，叠床架屋、九龙治水、多头治理的管理体制已对生态文明建设和生态环境质量改善形成了较大制约。

二是生态环境监测和执法效能不高。多部门标准与数据不一致，“多个大盖帽管着一个草帽”“多个大盖帽管不好一个草帽”等现象并存，监测执法力量分散、效率不高。

三是部门配置、机构职能划分与生态系统完整性理论不相符，没有实现山水林田湖草的生态系统管理方式，特别是监管者和所有者没有很好地区分开，既是运动员又是裁判员，监管者的权威性和有效性不强，生态环境等公共利益没有得到很好保障。

通过整合分散的生态环境保护职能，将机构改革与制度完善有机统一，实现了生态和城乡各类污染排放监管与行政执法的统一，有利于生态与污染防治工作的统筹协同，为污染防治攻坚战保驾护航，为生态文明建设提供体制机制保障。

（二）坚持目标导向，既立足当前，又放眼未来，实现生态环境治理体系和治理能力现代化。

一是实现所有者与监管者的分离。十八届三中全会审议通过深化改革的决定，习近平总书记当时在说明中就特别强调监管者和所有者要分开，监管者和所有者要相互独立、相互配合、相互监督。组建生态环境部，统一并显著加强监管职能，解决了“运动员”“裁判员”集一身的问题，落实了习近平总书记的这一重要要求。

二是实现系统综合管理。将分散在各部门的生态环境保护职责整合到一个部门，从监管者的角度把山水林田湖草统一起来，推动生态环境保护的城乡统筹、陆海统筹、区域流域统筹、地上地下统筹，实现要素综合、职能综合、手段综合，增强系统性、整体性和协同性，保障国家生态安全，建设美丽中国。

这次改革既立足当前，针对实现第一个百年奋斗目标面临的突出矛盾和问题，是突破性的、系统性的整体解决方案，力度、深度和广度前所未有，是实现生态环境质量总体改善的及时雨，也有利于加快推进生态文明建设、保障国家生态安全和建设美丽中国。

这次改革更放眼未来，充分体现、贯彻落实了习近平总书记山水林田湖草系统治理、所有者和监管者分离的重要战略思想，为新形势下推进生态文明建设指明了方向和路径，勾画出美丽中国建设的宏伟蓝图，为实现第二个百年奋斗目标打好基础、立好支柱、定好架构、创造有利条件，对于实现生态环境治理体系和治理能力现代化具有重大而深远的意义。

（三）这次改革问题导向和目标导向兼顾，将建立健全有利于加快改善生态环境质量的体制机制，推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化。

这次改革是以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局，适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的重大决策部署，是党中央全面深化改革的重大举措，是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，具有历史性、标志性和里程碑性的意义。

按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，坚持生态系统整体性和管理综合性相结合，以生态系统整体性、系统性及其内在规律为基本遵循，以改善和提高生态环境质量为目标，以解决现行生态环境保护管理体制存在的突出问题为导向，协同推进自然资源与环境保护监管，统筹生态保护与污染防治，加强生态环境保护职能，是党的十八大以来生态文明建设改革的延续、深化和集成，也是重大突破，是系统与科学的设计。改革后机构设置更加科学，职能更加优化，权责更加协调，监督监管更加有力，运行更加高效。

生态环境部门要在积极稳妥推进机构改革、加快生态环境质量改善进程中，切实做到两手抓，两手都要硬。

一方面，统筹做好过渡期内各项日常工作，着眼长远和大局，尽早谋划应对新体制机制运行可能出现的新情况，抓紧建立与体制改革相适应的机制、制度、政策体系，推动绿色发展新格局，尽快释放改革红利，充分发挥社会主义制度优越性。

另一方面，紧紧抓好党中央确定的重点目标任务，切实担负起中央赋予的新使命、新职责和新任务，抓紧推动污染防治攻坚战的战役谋划、战役准备和战役冲锋，打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理7场标志性重大战役，以重点突破带动整体推进，在加快改善环境质量的新进程中获得新的更大成效。

2 定位于监管者，强化对生态环境保护的监管履职，不包办、不替代、不弱化属于“党政同责、一岗双责”范畴内的党委和政府及其相关部门的生态环境责任

改革后党中央和国务院对生态环境部的基本职责定位是“监管”，统一行使生态与城乡各类污染物排放的监管和行政执法职责，监管者可以说是生态环境部门的基本定位和这次生态环境领域改革的初心之一。

这其中，有两点需要辩证处理好。一是按照当代政治理论，法治的根本在于控制国家权力、保障社会权益。监管者并不直接参与被监督者的权力行使过程、不干预行业内部许可、管理职能行使，但可以对被监督者权力行为进行监察、督促，对权力过程进行中止或事后追究。

二是我国逐步建立了“环保部门统一监管、有关部门分工负责、地方政府分级负责”的生态环境保护管理体制，这符合生态环境系统规律，符合国情。改革后其他部门履行的“管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保”“一岗双责”没有改变，反而需要通过强化监督检查和督察问责予以落实和强化，更不能错误地认为生态环境部门包办污染防治，对环境质量负责。

因此，改革不会走回头路，行业管理者要发挥专业优势，从生产源头做好生态环境保护工作，做好本行业生态环境保护的内部监督工作。生态环境部门要做好顶层设计，监督和指导各部门、各行各业做好生态环境保护工作。妥善处理好生态环境治理与监督、行业专业管理与综合监督管理的关系，这是改革后生态环境部门必须妥善处理、长期坚持的关键点。

当前一个重要工作就是要完善并严格实施更加明晰的部门生态环境责任清单，通过监管者定位职责手段的创新，解决长期以来环境保护统一监管法定要求难以落实的问题，并实现与行业管理者乃至治理修复者之间的协同增效。要用好中央环保督察这一制度利器，结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，建立健全省督市县的机制体制，推动地方党委和政府及其有关部门落实保护生态环境、完成温室气体减排目标的责任，落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”，形成大环保格局。

总之，通过改革系统设计，厘清所有者、治理者（修复者）、行业管理者、生态与城乡各类污染排放的监管者职责，构建发展与保护内在统一、“党政同责”“一岗双责”、部门齐抓共管、政府—企业—社会共治的生态环境治理体系，从体制机制上释放加快改善生态环境质量的制度红利。

3 生态保护监管是生态环境部职能职责有机内涵，需一体两面协同推进污染防治和生态保护

生态环境部统一行使生态监管与行政执法职责，这与自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者及国土空间用途管制与生态保护修复职责各有侧重、并行不悖。

党的十八大以来，原环保部门积极贯彻落实党中央、国务院决策部署，统一划定生态保护红线，切实加强自然保护区监管，严肃查处资源开发生态破坏事件，持续推进涉及生态领域的环境保护督察问责，构建了客观公正的外部监管者形象定位。

回溯来看，党中央、国务院多个重大文件中，如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《生态环境监测网络建设方案》等都是将生态与环境并列的，明确提出地方党委和政府对生态环境负总责，加快推进生态环境监测网络建设，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。分析来看，生态与环境一体两面的思路一以贯之，并在这次机构改革方案中得到充分彰显。

从环境保护部到生态环境部，变的不仅仅是名称，不仅仅是去掉了“保护”两字，更应该注意增加了“生态”两字。只有加强生态保护与污染防治的协调联动，治污减排与生态增容并重，才能系统整体地推动生态环境质量改善工作。也正是基于此，改革方案要求整合污染防治和生态保护的综合执法职责、队伍，相对集中行政处罚权，统一负责生态环境执法，监督落实企事业单位生态环境保护责任，实施最严格的生态环境保护制度。

从理论上讲，要注意到，一是自然资源的经济价值和生态价值是竞争替代关系，需要运用权力制衡机制，将自然资源的经济属性和生态属性分部门管理，以解决自然资源开发利用与保护之间的价值冲突和空间使用矛盾，保证价值取舍决策过程中的利益平衡关系。自然资源往往兼具开发利用的经济属性和提供生态功能的生态属性，改革实现了自然资源资产管理和开发利用行业内部监管与生态环境部门外部监管的有机分离，这是保障生态质量的最后一道防线。

二是全民所有制下，自然资源部所行使的自然资源所有者权力，不是完整的所有权，因其不具有占有权，对自然资源使用权、收益权、处置权等都是有限定和约束的，也可分离配置。生态系统提供的调节、支持等服务具有很强的公共物品属性，具有很高的外部性，共同权力很难分割，利益权属关系难以确定和准确计量，也不具备可流转性（可交易性）。因而难以通过资产化途径实现自然资源经济属性与自然属性的统一管理，自然生态保护监管往往与一般自然资源保护的管理手段和体制有所不同。

三是生态系统的整体性和层级性决定了构建国家生态安全屏障，需要将国家公园空间布局纳入广大国土空间的自然保护地体系构建的全局中通盘考虑。

自然资源部与生态环境部分别是自然资源资产管理者和自然生态监管者，两者应相对独立、协同制衡。自然资源统一确权登记和使用许可的产权管理权，并不排斥生态环境部管理生态空间、生态保护红线等国土空间，也不排除生态环境部对各地的国家公园管理机构保护修复效果实行独立客观外部的生态监管和行政执法职责。生态环境部统一行使自然生态保护监管者职责，包括对自然资源行业系统外进行的生态保护监管，符合客观规律和基本国情，是至关重要的制度安排。

4 权威高效搞好生态环境监管，实施做实源头、做优过程、做硬结果的全过程监管

统一污染防治监管职责是改革的一个方面。这次改革，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，有助于提升城乡污染物监管“严值”。同时，以监管的统一带动、促进污染防治高效协同的大格局，建立制度、政策、数据的协同平台，可以显著提升环境污染治理的整体效能。

统一生态监管职能是改革的另外一面。改革后生态环境部门要实施源头、过程、结果的全过程生态监管。

一是做实“源头”监管。生态系统一旦遭到破坏或保护不当，需要较长时间恢复甚至是不可恢复，必须坚持保护优先。监管者必须将监管端口前移，对国土空间的生态安全格局进行顶层设计、整体谋划，制定自然保护地体系分类标准、建设标准并提出审批建议等，代表全体公民生态环境利益发声说“不”。强化项目、规划环境影响评价生态内容，着力做好生态空间管控、生态保护红线划定并严守、自然保护地体系评审等工作，从规划和空间布局的源头监管自然资源开发行为。

二是做优“过程”监管。强化统一负责生态环境监测、生态环境状况评估、生态环境信息发布，确保监测数据“真、准、全”。构建完善的生态监测指标和方法体系，明确生态监测的参照系或者基线，建立数据共享机制、信息公开机制，构建跨部门的监管协调机制，监测自然资源开发利用过程中的生态质量变化，控制自然资源开发过程中的生态环境影响。

三是做硬“结果”监管。要加强基于结果的生态评估，监管者要对生态修复与治理者提出修复什么、在哪里修复、修复到什么程度等方面的标准规范要求，并对修复效果进行评估。中央环保督察适时开展点穴式专项督察，曝光生态公益受损的典型案例，严格追究责任，树立生态监管权威。

作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心