◆郑欣璐 包存宽

当前，我国各类规划大都属于“扩张型”规划，是“有条件上、没有条件也要上”的发展类规划，“跨越式增长”甚至长期成为相关规划的主题词。不仅资源类规划“开发”色彩远重于“保护”色彩，而且环境与生态保护规划也屡屡“让位”于经济和城镇发展规划。作为发展中国家，“扩张型”规划存在一定的合理性，但长期以来过于重视增长、忽视资源环境生态制约导致当前“发展不均衡不充分”、发展质量低下、资源环境生态约束趋紧等问题，甚至大大削弱了规划的实施正面效果。而出自不同目的、涵盖规划编制实施各环节的评价或评估，则是提高规划科学性和有效性的保障机制和政策工具。评价，能够让“头脑发热”的扩张型规划回归理性。

现行的规划评价或评估类型有很多，从规划编制实施过程看，首先，规划编制前的承载力评价通过对环境资源的综合调查和承载能力进行评价，为空间规划尤其是产业布局和产业结构调整提供资源环境依据。其次，规划编制中的适宜性评价，则考虑了自然地理、生态环境、社会环境、国家政策和社会公众等因素，从多角度优化国土空间开发格局，提高空间利用效率。再次，依据《环境影响评价法》在规划草案报送审批前还需要进行的规划环评，对规划方案可能产生的环境不利影响进行预测评估，提出不良环境影响减缓措施和规划方案的优化建议，从源头预防环境问题产生。最后，规划实施中还有若干类型规划评估，比如国民经济与社会发展规划实施两年后开展的中期评估、为修编城市总体规划开展的规划评估等。此外，与规划评价或评估相关或相似的，还有绩效评价、有效性评价、绿色发展评价与生态文明考核等。

现行的众多评价可谓内容丰富、形式各样、程序规范，但在实践中仍面临诸多问题和挑战。比如承载力评价，其在规划建设中常常被忽略，规划环评中有相关承载力评价内容，但经常是滞后于规划的编制。此外，由于资源环境承载力研究的综合性不足，导致承载力的核算缺乏普遍认同的科学性和一致性，影响了承载力核算结果的正当性。

对于规划编制中的适宜性评价，由于指标拟合方法不统一，类型划分和现行空间管制政策衔接不足，限制了适宜性评价的实际开展和实践价值。对于规划环境影响评价来说，也存在有效性不足、规划编制机关主动开展环评的内生动力不足、规划环评早期介入规划编制难以保证、规划环评的制度安排和其他环境管理制度衔接不畅等问题。规划实施中的相关评价评估要达到的结果与初衷背离，实施随意性强，质量参差不齐。而更大的困难则是各种评价的“混战”，不仅评价内容重复、程序烦琐、浪费人力和资源，同时也降低了规划的编制实施效率，难以实现“多评融合”形成制度合力。

如果说规划编制是一个想象力膨胀甚至是头脑发热的过程，那么评价可以让规划冷静下来，帮助规划回归理性。只有梳理好各种评价的关系，甚至需要进行“多评融合”，才能使各项评价形成促进规划更加科学、合理、有效的制度合力。通过多评协同，才能合力促进规划回归理性。

空间规划的建章立制，除了规定空间规划及其他规划的法律地位、互相关系、主要功能、基本内容、编制与管理流程等以外，还须明确规定相关评价评估的法律要求，尤其是要明确规划编制与实施中相关评价工具的法律地位。这些评价制度不应该是规划“外生的”约束，而应该成为规划“内在的”要求。从法律层面促使空间规划体系接纳相关评价，通过相关评价，也将有利于今后不同类型规划在空间规划体系中的准确定位与不同规划之间的有效衔接。

作者单位：复旦大学