“三线一单”积累的技术、数据和成果将成为编制国土综合规划不可或缺的基础，并借此成为国土开发与保护制度的重要组成部分。

◆耿海清

“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）是更加适应“放管服”改革和市场经济特点的新型环境空间管制模式，也是生态环境保护参与国土空间精细化管理的重要手段。

在“三线一单”从理念走向实践并成为我国环境治理体系建设重要内容的同时，空间规划体系和国土开发与保护制度也被《生态文明体制改革总体方案》列为生态文明制度体系建设的重要内容，特别是空间规划体系建设试点已经在多个行政层级展开。在此背景下，同样具有空间管制功能的“三线一单”，如何参与正在推进的空间规划体系建设，如何与自然资源管理部门形成合力？笔者认为，当前我国空间规划体系建设的重点主要有以下几个方面。

一是进一步坚持和完善主体功能区制度。国务院将《全国主体功能区规划》定性为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，并与省级主体功能区规划一同构建起了我国独有的主体功能区规划体系。通过主体功能区规划，全国和省级城镇化战略格局、农业战略格局和生态安全战略格局得以明确。党的十八届三中全会强调，要坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议上指出：“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略。完善主体功能区战略和制度，要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用。”从中短期来看，主体功能区规划在我国空间规划体系中的地位不会改变，当前的任务主要是如何进一步完善。

二是探索编制省级空间规划。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》中，提出要划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”），要求“统一管控分区，以‘三区三线’为基础，整合形成协调一致的空间管控分区”。其中，城镇空间和城镇开发边界是城镇规划领域的概念，农业空间和永久基本农田是土地利用规划的重点任务，生态空间和生态保护红线则属于生态环境保护的范畴。因此，省级空间规划试点在性质上属于省级层面的“多规合一”。如果能够在省级尺度将全部国土空间都归入“三区三线”，建立一套省域空间分类体系，不仅可以解决大尺度空间规划的冲突和重叠问题，而且可以为下一层级的市县空间规划明确方向，实现省级和市县级空间规划的顺利衔接。

三是推进市县“多规合一”。具体而言，就是推动国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用规划、生态环境保护规划等相互融合，最终形成一个各方面协调一致的市县空间规划。市县层面的空间规划需要统一用地分类标准，并且要根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等环境敏感区域的保护边界。

根据我国空间规划体系建设要求，生态环境保护类规划是空间规划的有机组成部分。那么，“三线一单”在其中应该如何发挥作用呢？从目前来看，笔者认为可以从以下几个方面入手。

一是可以作为主体功能区规划的补充和延伸。《全国主体功能区规划》和省级主体功能区规划目前在性质上属于空间规划体系中的总体规划，也是国土开发与保护制度的基础。然而，除了禁止开发区域外，主体功能区规划中其他三类区域的基本单元都是县级行政区，只是为区域开发与保护确定了一个大致方向，在操作层面还没有完全落地。而“三线一单”的分区精度至少在乡镇一级，各环境要素的分区精度更高，可以弥补主体功能区规划的不足。因此，将来“三线一单”在遵循主体功能区规划确定的空间格局的基础上，可以作为主体功能区规划的细化和补充。目前正在试点的省级空间规划也是在主体功能区规划的基础上划定“三区三线”，统筹其他空间规划，推动主要控制线落地。因此，“三线一单”可以成为主体功能区规划落地的重要抓手。

二是为编制省级空间规划提供资源环境数据支撑。在“三线一单”编制工作开展的同时，2017年，吉林、浙江、福建等7省也在根据《省级空间规划试点方案》的要求开展试点。目前由生态环境部组织编制的“三线一单”评价范围均为整个省级行政区，会对生态、地表水、大气环境和土壤环境等进行全面系统的评价，并阐明各环境要素的空间分异规律。借助这项工作，正好可以全面摸清省级空间本底条件，为编制省级空间规划提供资源环境方面的数据支撑。特别是“三线一单”确定的生态空间和生态保护红线，可以直接纳入省级空间规划，成为“三区三线”的有机组成部分。

三是可以成为“多规合一”的重要平台。“多规合一”的重点是划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及各类环境敏感区域的保护边界。对此，“三线一单”可以成为以上空间划分的基础数据平台，具体可从以下几个方面发挥作用：通过划定生态保护红线并识别其他生态空间，对包含保护地在内的各类环境敏感区域进行梳理甄别；通过划定水、气、土壤等环境要素管控分区，为科学确定生产、生活空间和城镇建设区、工业区、居民点的开发边界提供依据；通过“三线一单”数据共享平台，可以为“多规合一”提供数据底图。

四是可以成为国土开发与保护制度的组成部分。根据《生态文明体制改革总体方案》，国土开发与保护制度的建设任务包括完善主体功能区制度、健全国土空间用途管制制度、建立国家公园体制和完善自然资源监管体制4个方面。对于第一个方面，前文已提到可将“三线一单”作为主体功能区规划在生态环境保护领域的延伸；对于第二个方面，“三线一单”基于各资源环境要素进行的区域划分和提出的环境准入要求，正是国土空间用途管制的重要内容；对于第三个方面，“三线一单”通过划定生态保护红线和识别其他生态空间，可为国家公园的建设提供依据。国土开发与保护制度与空间规划体系同属空间管制范畴，从远期来看编制国土综合规划是必由之路。届时，“三线一单”积累的技术、数据和成果将成为编制国土综合规划不可或缺的基础，并借此成为国土开发与保护制度的重要组成部分。

作者单位：生态环境部环境工程评估中心