本报记者陈媛媛

公益诉讼制度源于国外，但国外大陆法系和英美法系的国家只设置检察机关提起民事公益诉讼制度。检察机关对行政机关提起行政公益诉讼制度，无论是制度规定还是司法实践，应该说都是中国的首创。

“2018年1～11月，共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件48847件，占立案公益诉讼案件总数的54.56%，是两年试点期间的7.5倍。”记者近日从最高人民检察院召开的全国检察公益诉讼工作新闻发布会上了解到，2018年，检察公益诉讼工作呈快速发展趋势。2018年11月，全国基层检察院全部消灭立案空白和诉前程序办案空白，实现了公益诉讼办案“全覆盖”。

引领公益诉讼新发展

“我们走在了无人区。世界上没有任何一项制度，可以让我们去借鉴或者照搬。”最高人民检察院副检察长张雪樵说。

检察机关积极践行双赢多赢共赢监督的理念，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧开展监督，积极主动向党委、人大、政府汇报公益诉讼工作。

北京、天津、重庆等22省（自治区、直辖市）党委主要负责人作出批示，吉林、安徽、海南、江西等23省（自治区、直辖市）党委、政府或“两办”联合下发支持检察机关依法开展公益诉讼工作的文件。

完善配套机制，促进公益保护落地。一是综合运用一体化办案机制。加强检察机关内部的横向配合和纵向指导，进一步探索规范和完善线索发现移送、调查取证等工作机制，安徽、福建、陕西、海南等地检察机关探索成立公益诉讼办案指挥中心，浙江等地成立公益诉讼举报中心。

二是充分发挥督办督导机制作用。今年以来，最高检对“秦岭别墅事件”等42件公众关注的热点事件发函督办，对35起破坏长江生态环境公益诉讼案件线索挂牌督办，有效督促相关责任主体履职整改。

三是探索建立公益诉讼办案区域协调机制。最高检召开长江经济带检察工作座谈会，举办服务长江经济带检察论坛，探索沿江11省市建立跨省级行政区划公益诉讼工作机制。最高检和水利部统一领导、河南省检察院和黄河水利委员会共同组织“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，推动黄河流域9省（区）检察机关、河长办合力解决黄河流域乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题。

彰显诉前程序设计价值

2018年，检察机关持续聚焦大气、水、土壤污染防治领域的重点、难点问题，针对社会高度关注、人民群众反映强烈的生态环境问题，上级检察机关采取督办、领办、提办等多种方式，指导下级检察机关办理重大公益诉讼案件。

“不搞粗放式办案，不片面追求办案的数量规模和办案效果的统计数据。”谈及精准监督的理念，张雪樵说，检察公益诉讼工作全面推开以来，各地在办案中更加注重办案的质量和监督的精准性，通过优化监督实现强化监督，以实实在在的办案效果促进公益诉讼稳步健康发展。

同时，各级检察机关精准运用检察建议等诉前程序，有效督促行政机关积极履职，主动整改，提高公益保护质效。

陕西省定边县检察院针对定边协和医院等5家医院直排医疗污水的问题，通过诉前检察建议督促有关行政机关依法履职，不仅使涉案医院违法排放医疗污水的行为得到整改，而且推动了全县医疗废物的专项整治。

据了解，2018年1~11月，诉前程序案件占比高达96.84%，诉前程序行政机关整改率达到94.42%，比试点期间提高17.3个百分点，进一步彰显诉前程序制度设计价值。

北京、天津、上海3个直辖市和兵团行政机关整改率达100%。各级检察机关通过诉前圆桌会议、听证会等形式，积极创新方式方法，切实提高诉前程序质效。福建省福州市长乐区检察院针对某镇政府怠于履行生活垃圾整治职责案，组织召开诉前程序圆桌会议，妥善解决4000余吨垃圾污染问题。

合力解决地方治理难题

由于相关行政机关职能存在交叉，一些环境问题成为困扰地方多年的难题。检察机关通过公益诉讼监督适格主体积极行使公益诉权，促进行政机关依法行政、严格执法，进一步提升了行政执法效力和司法公信力。

在最高检发布的第十三批指导性案例和检察公益诉讼典型案例中，针对陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职，检察机关提起公益诉讼，促使行政机关最大限度地采取法律赋予的监管执法手段督促企业整改，使持续存在的污染问题得到解决；对湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案，长沙市人民检察院提出检察建议后持续跟进，并与行政部门以及地方政府进行反复协调沟通，督促行政部门落实检察建议要求，对房产企业的环境违法行为依法处罚，纠正了其违法建设行为。

此次发布的检察公益诉讼典型案例中，不仅有检察机关严格落实公益诉讼制度的案例，还有行政机关主动请求检察机关通过公益诉讼解决地方治理难题的案例。

譬如湖北省黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼案中，居民在磁湖风景区搭建、养殖等行为持续14年未被有效制止，破坏了风景区生态环境。黄石市国土局和下陆区城管局主动请求检察机关通过行政公益诉讼介入。检察建议发出后，5家行政机关召开联席会议，制定联合执法行动，存续14年之久的难题终被解决。

截至2018年11月，各级检察机关通过办案督促挽回被毁损的耕地、林地、湿地、草原200余万亩，督促关停违法企业8900余家，有效保护生态环境。

公益诉讼面临新挑战

与试点期间相比，去年各地办案情况出现了一些新特点，也面临着新挑战。

对普遍关注的检察机关在何种情况下向法院提起行政公益诉讼的问题，最高检法律政策研究室主任万春指出：“行政机关在履行环境保护监管职责时，虽有履职行为，但未依法全面运用行政监管手段制止违法行为，检察机关经诉前程序仍未达到督促行政机关依法全面履职目的的，应提起行政公益诉讼。”

行政机关不依法履行法定职责该如何判断和认定？

万春表示，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。行政机关虽然采取了部分行政监管或者处罚措施，但未依法全面运用或者穷尽行政监管手段制止违法行为，应认定行政机关不依法全面履职。

提起公益诉讼是检察机关新职能，法律和司法解释还不充分，理论方面还存在不同认识。

“对民事诉讼法、行政诉讼法规定的检察公益诉讼案件范围，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，我们坚持作‘等’内的理解和掌握。对于个别‘等’内‘等’外理解有分歧，但又严重侵害公益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的情况，一些地方检察机关进行了审慎而又积极的探索。” 最高检公益诉讼检察厅（筹）负责人胡卫列说。