2018年12月15日~16日，中国生态文明论坛年会在绿城南宁成功举办。会议以“生态文明 绿色发展——深入学习贯彻习近平生态文明思想，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国”为主题，举办了“高峰论坛”“市长热点对话”及14个专题分论坛等研讨活动。“高峰论坛”邀请高层领导专家，分别围绕生态文明法制建设、生态文化、水生态文明建设、林草改革发展等当前生态文明建设热点问题展开主旨演讲。本版重点介绍“高峰论坛”的部分演讲内容。

扎实推进水生态环境保护治理

全国政协常委、副秘书长、提案委员会副主任，九三学社中央副主席 赖明

高度重视流域的保护与发展

我国主要有长江、黄河等七大流域，流域范围广、涉及人口多、经济总量大，若保护不好、治理不力，影响会极为广泛。

多年来，黄河流域发展不平衡不充分问题突出， 2017年末全国贫困发生率已降至3.1%，而黄河流域所在的甘肃省、青海省、陕西省和宁夏回族自治区贫困发生率分别高达9.7%、8.1%、7.5%和6%。同时，黄河流域水资源短缺与用水方式粗放并存，上游水源涵养能力退化状况堪忧，中游水土流失与主要支流污染严重等问题交织，下游长远防洪安全的潜在风险依然存在，生态文明建设与可持续发展任务非常艰巨。此外，当前黄河突出的水沙不协调关系已由过去“水少沙多”演变为“水沙锐减”“水少沙少”和“安全风险积累”新态势。如果长期倚重大坝拦沙阻泥的措施不改变，一旦中游拦沙库容耗尽，大量泥沙势必重新淤积到下游，抬高“悬河”河床，下游的洪涝风险或将再现。

应践行新发展理念，加强黄河流域的生态环境保护；应“以水定需”和“以发展兴生态”并举，根据区域优势与突出问题重新科学规划，坚定不移走资源节约环境友好的绿色发展之路。我们建议：一是将沿黄区域定位为以现代特色农牧业为主、能源化工产业集约发展的国家生态经济带。二是统筹区域发展，依托黄河和陇海-兰新铁路，促进沿黄生态经济带与长江经济带、京津冀协同发展战略有效对接；利用对外开放的大西北通道，促进沿黄生态经济带紧密融入“一带一路”。三是围绕沿黄生态经济带建设，着力解决几个迫切和关键的重大问题，如全面加强上游水源涵养和上中游水土保持，创新水沙调控方略，科学调整水资源分配方案，加快节水现代农业发展，加强支流水污染综合治理。

高度重视水源涵养区的生态修复与治理

“山水林田湖草是一个生命共同体”。自然界中淡水总量是相对稳定的，但可用的水资源量取决于盛水的“盆”有多大，而水源涵养区就是最大的“盆”。草原具有水源涵养、径流调节、洪水调蓄等重要功能，是影响我国水资源量的重要因素。由于草原超载过牧、鼠害猖獗、投入不足、治理率偏低等因素，我国大江大河水源涵养区的草原退化非常严重。

生态系统是一个不可分割的整体，要高度重视水源涵养区保护的系统性，统一实施生态保护与修复治理，避免行政化分割、碎片化管理。要统筹推进上游水源涵养区生态环境保护。在上游划定生态保留区、建立黄河上游国家公园，将首曲和若尔盖大湿地等整体纳入国家公园范畴。扩大生态修复治理项目覆盖面，对生态极度恶化地区采取抢救式修复治理。开展系统研究，破解湿地保护、草原沙化退化、鼠虫害防治、草畜平衡等方面存在的科技支撑与投入不足问题。

高度重视水污染防治

目前，水污染防治中一些问题仍然突出，尤其是农业面源污染，已成为我国环境污染的重要成因。从全国来看，农业源排放量占废水中化学需氧量的48.1%、氨氮的31.6%，很多地方一面是政府不遗余力治污，一面是农业大量排污，农业发展方式不转变，面源污染难治理，江河湖库水质难改善。

应大力发展现代生态农业，减少化肥农药施用量，从源头上控制农业面源污染。修订并严格执行化肥农药等农业投入品标准，严格控制高毒高风险农药使用。完善有机肥替代化肥、病虫害绿色防控替代化学防治等激励政策，取消部分与绿色理念不符的补贴政策，构建生态农业政策体系；加大“水肥一体化减量循环利用”等技术研发力度，促进农业绿色发展。坚持种养结合，就地就近消纳利用畜禽养殖废弃物；加强对重点江河湖库区域种养方式的综合整治。

科学开发利用水资源

水是生命之源、生态之基，同时也是生产之要。重视水污染、保护水环境、加强水生态建设，不是简单“一刀切”，不开发、不利用，而是要科学、合理地利用水资源，以支撑经济社会可持续发展。在淮河流域，水资源时空分布不均问题较为突出。时间上，流域雨季集中在7月～9月，占全年降水量70%～80%，且年际变化较大，汛期至则洪灾来、汛期过则旱灾至，局部水旱灾害年年都有，大面积水旱灾害时有发生，陷入“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的困境。空间上，流域属于水资源短缺地区，年均缺水51亿立方米。在河南新县和淮滨县，缺水使地下水位年均下降3米，打井深度超过80米。皖北缺水更为严重，资源性、工程性、水质性和管理性缺水并存。

淮河流域要科学布局水利设施，实现水资源时空均衡。在上游，按照较高标准，建设出山店水库、前坪水库等拦蓄工程，用足、用好每年近300亿立方米的水资源。在中游，完善防洪工程体系，实施洪泽湖大堤除险加固、入江水道疏浚、分淮入沂和盱眙段河道裁弯取直工程；完善水资源保障和配置工程体系，对洪泽湖、瓦埠湖清淤，适时启动南水北调东线后续工程、引江济淮工程等跨流域调水工程。在下游，增设三河越闸以增加洪泽湖调水的灵活性，实施入海水道二期工程；同时，实施支线疏浚和小规模蓄水工程，提高水源涵养能力。

大力发展节水事业

节约用水涉及居民生活、工农业生产和生态保障等各方面，其中农业节约用水是关键。每年我国农业用水约在3600亿立方米左右，占全社会总用水量的65%左右，是名副其实的用水大户。

河西走廊是西北主要的商品粮基地、全国重要的制种基地，同时也是国家的重要生态屏障，河西走廊的资源性缺水、工程型缺水、技术性缺水、结构性缺水问题十分突出，其节水的重点、难点在农业，潜力也在农业。河西走廊近80%的水资源用于农业灌溉，发展节水农业，增加生态用水，对遏制荒漠化趋势，避免河西走廊生态屏障被拦腰切断，保障国家生态安全意义重大。在河西走廊，发展节水农业投入并不高，却能有效促进农业增产、农民增收。例如，垄膜沟灌每亩财政补贴50元，可使大田玉米节水达28％，增产达11.7％。要进一步深化农业水价改革，推进土地流转改革，扩大农业规模化经营范围，为农业节水创造更好条件和更大空间。

用法治思维和法治方式促进生态文明体制改革

全国政协社会和法制委员会驻会副主任 吕忠梅

习近平新时代生态文明思想博大精深，从法治的意义上理解，可归纳为“最严”的生态法治观。这种法治观既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运用法治思维和法治方式的“牛鼻子”，是运用法治思维和法治方法建设生态文明的重要的指引。

习近平总书记强调，要不断深化和推进生态文明体制改革，加强顶层设计。生态文明建设正是通过社会体制的变革，改革和完善社会制度和规范，从而形成有利于生态文明建设的体制机制，为生态文明社会构筑强有力的法治保障。其中，有一些需要通过立法将改革措施以法律的形式加以固定，有一些需要通过法律制度创新加以引领，还有一些需要通过法律制度的实施来加以全面落实。

具体而言，法治对于促进生态文明体制改革的功能表现为3个方面：一是通过立法对体制改革的目标和措施加以引领和固化，保证能够给自然生态以必要的人文关怀和时间空间，使自然生产力逐步得以恢复；二是通过执法和司法将体制改革的措施加以落实和纠偏，真正做到从生态系统的整体性出发，统筹考虑生产、生活和资源环境需求，综合运用工程、技术、生态措施，促进生态系统步入良性循环的轨道；三是通过法律的遵守，强化国家意志和全民行动，深化生态文明体制改革，改革生态环境保护管理体制。

法治思维包括3个最重要的要素：规则思维要求我们，设计和实施改革制度要遵循法律逻辑规则、法律论证规则和法律解释规则，将法律作为主导性因素，以排除决策的武断和任意。权利义务的思维要求我们，设计和实施改革制度要统筹考虑各种利益关系，不可偏废。只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序，良性的官民关系与和谐社会才能够建立。程序思维要求我们，设计和实施改革制度必须高度重视程序正义，对过程的正当性予以充分考虑，明确正当的步骤、合法的方式，以保证将社会活动纳入可控的可预期的场域，尽可能排除“恣意因素”的干扰。

法治方式要求根据法律处理具体问题，而不是具体问题具体分析；要求在一般情况下依据法治方式处理问题不受道德、宗教、政治等因素的影响；强调法律方法的运用，即使因为实质原因需要变通法律，也需要运用价值衡量等法律方法，在充分论证的基础上根据社会情势进行权衡。

运用法治思维和法治方式来观察正在进行的生态文明体制改革，可以发现，实践中诸多问题产生的原因，是因为改革方案的设计缺乏法治思维，改革的推进较少运用法治方式。

以生态环境损害赔偿制度改革为例，这一改革目前尚无法律依据，有许多法律理论与实践问题亟待解决。主要有3个方面的问题：

一是改革方案比较原则，一些问题没有明确界定，比如生态环境损害赔偿是什么性质的责任？国家自然资源所有权人权力与行政管理权是什么关系？这项制度的法律属性是什么？等等。二是司法实践陷入困境，一些问题需要从理论上厘清，比如生态损害赔偿诉讼与私益诉讼、公益诉讼的关系是什么？生态损害赔偿诉讼应该适用什么样的程序规则？不同纠纷解决机制之间应如何衔接？等等。三是制度之间相互脱节或掣肘，比如生态环境损害赔偿制度与问责制是什么关系？检察机关如何参与生态环境损害赔偿制度改革？相关改革举措应如何协调？这些问题急需从法学理论上予以回答。

在法律人的思维中，环境损害赔偿是涉及多种不同性质法律、多种法律手段的综合性制度，并不是提出一个新概念那么简单。

简单的说，在立法方面它既涉及到民法上的物权、合同、侵权责任，也涉及行政法上的许可、强制、处罚、复议，还涉及刑法上的环境资源犯罪，可能还涉及自然资源法上的自然资源管理、环境法上的环境污染和生态破坏控制，还有程序法等等。

在执法方面涉及到机构改革后的法律重新授权问题、自然资源管理与生态环境监管体制的权力边界问题、行政磋商程序及诉讼的衔接程序问题，等等。

在司法方面涉及私益诉讼、公益诉讼、生态损害赔偿诉讼与现行诉讼法和诉讼的衔接问题，民事责任、行政责任、刑事责任的关系与现行法律责任制度的衔接问题，行政机制与诉讼机制的衔接问题，等等。

在守法方面涉及对公民权利的尊重，环境保护与经济发展关系的平衡，各项改革措施之间的协调性、系统性，改革红利的可获得程度，等等。

生态文明体制改革要求做到“于法有据”，这需要法律人和改革实施者来共同完成。法律人的任务首先是要从法理上说清楚为什么要对现行法律制度进行变革，其次是把抽象的法理变成具体可操作的法律制度。改革者的任务第一是要运用法治思维制定改革方案，第二是要运用法治方式推进改革实践。其中至关重要的，是如何把生态文明建设的政治话语转化成为法律话语，这需要我们推进生态文明制度建设从“事理”走向“法理”，运用法律的价值取向、研究方法、概念体系和规范体系，建立生态文明体制改革的法律逻辑、法律语言、法律思维、法律制度，为改革提供“良法善治”的基础。

这意味着，建设中国特色生态文明法治道路，需要在立足中国国情、中国的政治发展道路的基础上，切实推进从政治立场到法律态度的转化、从政治逻辑到法律体系的转化，从政治话语到法律制度的转化、从政策语言到法律概念的转化。只有完成这样的转化，用法治思维和法治方式推进生态文明体制改革才不会变成一句空洞的口号。

中国生态文明体制改革，需要深刻领会和贯彻落实习近平生态文明思想，不断提升改革的系统性、整体性和协同性，运用法治思维和法治方式促进生态文明体制改革。当前，迫切需要解决如下问题：一是从单向推动转向整体推进，打破部门利益藩篱；二是从强调部门分工转向部门协同，建立权力协调、协同的监管体制；三是实现从对抗式执法转向多元主体参与，完善社会动员机制、公众参与机制。只有在生态文明体制改革中真正体现法治理性，才能推动全社会共建共治共享，建立多元共治的生态环境保护体系，实现建设美丽中国、人与自然和谐共生的社会主义现代化强国目标。

加快林业和草原改革发展

建设天蓝地绿水清的美丽中国

全国绿化委员会办公室专职副主任 胡章翠

党的十八大以来，习近平总书记高度重视林业草原改革发展，先后作出一系列重要批示指示，提出了一系列重要战略思想，成为习近平生态文明思想的重要内容，为新时代林业和草原改革发展指明了方向，提供了根本遵循。各级林业草原部门认真学习领会、深入贯彻落实习近平生态文明思想，加快推进林业草原改革发展，各项工作取得了明显成效。

目前，我国森林面积达31.2亿亩，森林覆盖率21.66%，森林蓄积量151.37亿立方米，成为同期全球森林资源增长最多的国家。全国沙化土地面积由上世纪末年均扩展3436平方公里转变为年均缩减1980平方公里。以国家公园为主体的自然保护地体系建设正在规范有序进行，保护了全国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群、65%的高等植物群落和50.3%的天然湿地。

党和国家新一轮的机构改革，组建了国家林业和草原局，并加挂国家公园管理局牌子，这是以习近平同志为核心的党中央着眼于党和国家事业全局作出的重大决策，对推进国家治理体系和治理能力现代化、加强自然生态系统保护修复、统筹山水林田湖草系统治理，具有十分重大的现实意义和深远的历史影响。新组建的国家林业和草原局管理着超过100亿亩的林地、草原、湿地、荒漠化土地和沙化土地，以及各类自然保护地1.18万个，这是建设生态文明和美丽中国的基础条件，具有不可替代的重要作用。

当前和今后一个时期，林业和草原系统将进一步深入学习贯彻习近平生态文明思想，以建设美丽中国为总目标，以满足人民美好生活需要为总任务，认真践行绿色发展和绿水青山就是金山银山理念，坚持山水林田湖草系统治理，全面深化林业草原改革，切实加强以国家公园为主体的自然保护地体系建设，大力发展绿色富民产业，全面提升新时代林业草原现代化建设水平，为建设生态文明和美丽中国做出新的更大贡献。力争到2020年，全国森林覆盖率达到23.04%；到2035年，森林覆盖率达到26%；到本世纪中叶，森林覆盖率达到30%左右的世界平均水平。

深化林业草原改革

林业和草原改革是生态文明制度建设的重要组成部分。

集体林权制度改革早在2001年由福建省发起，2008年中央专门出台文件在全国推开。目前全国已有27.05亿亩集体林地完成承包确权任务，正在围绕放活经营权、适度规模经营等深化改革。

国有林场和国有林区改革是在2015年中央出台《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》后全面推开的。目前，国有林区改革稳步推进，正在加快政企事和森林资源管办“四分开”，推动林区转型发展；国有林场改革进展顺利，95%以上的国有林场已定性为公益性事业单位，年底前将基本完成改革任务。

草原改革主要是完善承包经营制度，目前全国已落实承包草原面积43.04亿亩，下一步将在广泛调研的基础上，完善草原改革总体设计，推动草原和林业加快融合发展。

加强生态系统修复

这是林业和草原工作的重要任务，也是推进生态文明和美丽中国建设的根本举措。多年来，我们坚持通过工程治理、义务植树等，推动生态修复取得了显著成效，每年完成营造林1亿亩左右、森林抚育1.2亿亩左右。

下一步，将围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设以及乡村振兴战略，按照山水林田湖草系统治理的思路，开展大规模国土绿化行动，深入实施退耕还林还草、三北防护林体系建设、京津风沙源治理等重大生态工程，推动林草资源稳步增长和生态状况持续好转。同时，全面实施森林质量精准提升工程，抓好森林抚育和退化林修复、湿地保护恢复、退化草原治理等工作，不断提升生态系统的整体功能和稳定性。

强化生态资源保护

党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态保护工作，多次作出重要批示指示。党的十九大报告也提出，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。我们认真贯彻落实党的十九大和习近平总书记重要批示指示精神，不断加大资源保护力度，取得明显成效，全国19.44亿亩天然林得到有效保护，部分重要湿地生态状况明显改善，重点保护野生动植物种群和数量稳中有升，建立各级各类自然保护区2750个，面积1.47亿公顷。其中国家级自然保护区474处。

下一步，将认真落实天然林、湿地保护修复和沙化土地封禁保护制度，建立健全林草植被保护长效机制，严厉打击乱砍滥伐、毁林开垦、破坏草原、非法征占用林地、湿地等违法犯罪行为，全面保护各类生态资源。

促进生态惠民富民

林业和草原具有巨大的经济价值和生态功能，为人们提供了丰富的物质产品和优质的生态产品。多年来，我国林业产业一直保持良好发展态势，全国林业产业总产值由2001年的4090亿元增加到2017年的7.13万亿元，其中森林旅游总人数每年超过14亿人次，社会综合产值达1.15万亿元。据测算，2013年全国森林年生态服务价值12.68万亿元。这是对“绿水青山就是金山银山”最生动的诠释。

下一步，将继续大力发展木本粮油、林下经济、森林草原旅游等绿色产业，让人民群众得到实实在在的收益。通过选聘生态护林员、草原管护员，实施生态补偿、国土绿化、发展绿色产业等方式，让更多的贫困农民实现稳定脱贫。深入开展森林城市建设和乡村绿化行动，不断发挥森林草原和湿地的生态功能，为广大人民群众提供更多更优质生态产品。

推进国家公园建设

建立国家公园体制是推进生态文明建设的重大制度创新。习近平总书记高度重视国家公园建设，多次对国家公园体制试点工作作出重要指示。目前，三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等10个国家公园试点进展顺利，海南省也已编制完成热带雨林国家公园试点方案。

下一步，将认真总结试点经验，不断完善资源调查评估、监测、特许经营等制度办法。还将针对自然保护地交叉重叠、四至不清、管理破碎化等问题，以落实《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》为契机进行整合优化，着力提升我国自然保护地保护管理水平。