生态环境部行政体制与人事司

《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）印发以后，《指导意见》中提出的统筹配置行政处罚职能和执法资源，着力解决多头多层重复执法引起热议。上一篇解读，我们侧重生态环境保护综合执法职责整合、机构设置，主要解读了解决横向层面“九龙治水”的问题。这一篇，主要侧重于职责、机构理顺之后，解读纵向层面的执法层级设置问题。

■ 解读1

明确生态环境保护综合执法队伍减少执 法层级的改革方向

2014年以来，减少执法层次，频频出现在党和国家的政策文件中。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）首次提出消除多层重复执法。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建立权责统一、权威高效的依法行政体制，要求根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》紧扣新时代新任务新要求，提出要深化行政执法体制改革，再次提出要减少层次、大幅减少执法队伍种类。

可见，中央和国家层面对减少执法层次的认识高度统一，下大力气减少执法层次，推进国家治理能力和治理体系现代化的决心可见一斑。

长久以来，我国纵向行政执法体制上下高度对应，从中央到地方部门层次对接，责任趋同，执法管辖主要按照案件性质、涉案金额、企业规模、敏感程度等进行划分。层级不同，但干一样的活，管一样的事，容易出现上下职责不清、互相扯皮的问题，甚至在部分领域出现“有利抢着干，无利相互推”的情况。就环境执法来看，前些年排污收费时就出现了大企业、好企业各级执法部门抢着管，小企业、差企业无人问津的现象。近年来随着“双随机”的施行，“抢着管”和“相互推”的现象得到了遏制，但也免不了出现省、市、县都监管同一家企业的尴尬，如此等等现象一方面无端增加了环境执法成本，另一方面，“你方唱罢我登场”的执法形式也严重影响了法律的公信力和执法队伍的形象。

对此，《指导意见》明确了减少生态环境保护综合执法层级的改革方向，在《指导意见》第二部分主要任务的第（八）项专门对执法层级的设置进行规范。

一是省、自治区层面。当前，国家大力推进“放管服”改革，大部分的行政许可、处罚、强制等事项都下放到了基层，省级直接组织开展的执法事项大幅度减少。就生态环境领域来看，全国共有环境执法机构共3653个，其中，省级机构32个，地市级机构495个，区县级机构3126个，形成了省级总队、地市支队和县级大队的三级格局，省级、地市级、区县级在岗人数分别为1500人、14000人和65000人。随着属地管辖原则的落实和执法重心的下移，各地省级生态环境执法队伍作为全省执法队伍中枢和管理者的角色，即偏重机关综合管理的职能开始凸显。

为适应当前和今后一段时期生态环境执法的需要，《指导意见》指出，要按照属地管理、重心下移的原则，省、自治区原则上不设执法队伍。对于已设立的执法队伍要进行有效整合，统筹安排，现有事业性质执法队伍逐步清理消化。

在《指导意见》的制定过程中，关于是否保留省级生态环境执法队伍，大家有一定的争论，有一种观点认为，生态环境问题区域性、流域性特点突出，地方保护主义问题依然存在，保持省级执法力量、保持省级执法的威慑力，十分必要。对此，《指导意见》也采纳了部分观点，指出对于法律法规明确要求由省级承担的执法职责，可明确由省级生态环境部门内设机构承担。而且，《指导意见》明确指出，省级生态环境部门可按程序调用市县执法队伍人员力量。另外，《指导意见》提出，个别业务管理有特殊性的领域，如确有必要设置省级执法队伍的，由省、自治区按程序另行报批。

二是设区市层面。根据行政管理学原理，最靠近被管理者，管理最便捷、成本最低、效率最高。2014年6月4日，国务院印发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》要求，设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。《指导意见》指出，按照设区市与市辖区原则上只设一个执法层级的要求，副省级城市、省辖市整合市区两级生态环境保护综合执法队伍，原则上组建市级生态环境保护综合执法队伍。在特别有执法需要的区或偏远的区，可设置派出机构。

三是区县级层面。县级行政主管部门与同级综合执法队伍“局队合一”，是行政执法体制改革提出的新概念，是对五支综合执法队伍改革提出的统一要求。此种模式主要是从当前普遍存在重审批、轻监管的现状来考虑，把更多的行政资源转到加强事中事后监管上来，从而提高行政执法效能。“局队合一”与基层管理体制改革一体统筹，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，构建简约高效的基层管理体制，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。推行“局队合一”，可以确保县级生态环境部门及综合执法队伍面向人民群众、符合基层事务特点。“局队合一”与事业单位分类改革一脉相承，2011年，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。《决定》提出，加快推进事业单位改革，不再设立承担行政职能的事业单位，主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。推行“局队合一”，为从根本上转变各地生态环保执法队伍的身份性质提出了解决方案。

“局队合一”提法新颖，但行政主管部门与同级执法队伍合并设置已有大量的探索实践。例如，公安机关推行的“所队合一”。局机关内设多支不同警（勤）务类型执法队伍，向大部分乡镇（街道）设立派出机构，并在部分派出所成立交管、刑侦等驻所专业队（组）。又如，城市管理部门推行的“条块结合”。局机关加挂“城市综合行政执法局”牌子，内设一个或多个承担执法指挥调度、指导协调和法纪监督的科室，同时按照执法区（领）域的不同，在局下设一个或多个执法大队作为直属单位，承担具体执法工作。也有部分县（区）以局或大队的名义向街道派驻执法中队。推行“局队合一”，有必要总结现有模式的经验，确保改革有利于事业发展、有利于工作推进、有利于队伍稳定。

“局队合一”在生态环境执法领域是一种新的模式，如何通过改革压实监管执法责任，实现县级生态环境保护行政管理和行政执法“双加强”，关键还是要探索符合地方实际的组织结构、权责结构和运行方式。尤其是生态环境领域的县级“局队合一”改革还涉及垂直管理制度改革。《指导意见》仅是给出了实行的原则，赋予了地方较大的自主权，具体落实形式由地方根据实际情况进行探索确定。另外，《指导意见》还对特殊情况进行了考虑，在特别有执法需要的区或偏远的区，可设置派出机构。开发区的生态环境保护综合行政执法体制由各省份确定。

四是直辖市层面。《指导意见》提出，直辖市的行政执法层级配置，由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求，结合实际研究确定。

■ 解读2

各级生态环境保护综合执法队伍职责

执法层级确定以后，各级生态环境保护综合执法队伍面临调整，《指导意见》指出要合理划分各级生态环境保护综合执法队伍的执法职责。

一是省级职责。《指导意见》从侧重宏观管理的角度出发，强化了省级生态环境部门的统筹协调和监督指导职责。主要是以下三个方面：

一是监督指导。即加强对市县生态环境保护综合执法队伍的业务指导、组织协调和稽查考核。监督指导市县生态环境保护综合执法队伍建设，制定执法标准规范，开展执法稽查和培训。

二是重大案件查处。负责省级执法事项和重大违法案件调查处理。根据现行法律法规，省级单独承担了核与辐射、消耗臭氧层物质等方面的日常执法事项，还承担了重特大生态破坏事故、事件的调查处理。

三是跨区域执法的组织协调。组织开展交叉执法、异地执法，协调处理重大生态环境和跨行政区生态环境问题。

二是市县级职责。《指导意见》指出执法事项主要由市县两级生态环境保护综合执法队伍承担。作为生态环境执法的“最后一公里”，市县级既有相同之处，又有不同侧重。市级生态环境保护综合执法队伍侧重于宏观与微观相结合，县级生态环境保护综合执法队伍侧重于微观。市级生态环境保护综合执法队伍不仅要参与执法，还要对全市的执法力量进行管理，使统筹起来的执法队伍能够发挥“1+1＞2”的作用。对此，《指导意见》赋予了设区的市生态环境保护综合执法承担所辖区域内执法业务指导、组织协调和考核评价职能。

在执法职责划分方面，《指导意见》还提出各级要全面梳理、规范和精简执法事项，建立生态环境保护综合执法队伍的权力和责任清单，进一步明确各级的执法事项，并要求在2019年年底前要向社会公布。