徐基良，北京林业大学自然保护区学院副院长，教授，博士生导师。中国动物学会鸟类学分会理事，北京动物学会常务理事，IUCN物种存活委员会（SSC）委员，世界雉类协会（WPA）会员，国家级自然保护区评审委员会委员。主要从事自然保护区管理、动物生态学、生物多样性保护政策等方面的研究工作。

◆本报记者郭婷

生态环境部、水利部、农业农村部、国家林草局、中国科学院和中国海警局近日联合召开了“绿盾2019”自然保护地强化监督工作部署视频会议。“绿盾”专项行动已开展了两年时间，在提高地方责任意识、摸清各类问题底数、推动问题查处整改、发挥警示教育作用等方面取得显著成效。但目前，仍有一些问题亟待解决，自然保护区历史遗留问题就是其中之一。

对于一些难解决的历史遗留问题，应如何对待？地方政府该如何面对历史遗留问题？为此，本报记者采访了北京林业大学自然保护区学院副院长徐基良。

自然保护地是指由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。自然保护地包含了自然保护区。

中国环境报：最近召开的“绿盾2019”自然保护地强化监督工作部署视频会议，提出要完善自然保护地生态环境监管体系。“自然保护地”与“自然保护区”有什么区别和联系？

徐基良：自然保护区是我国长期使用的一个概念，是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区，以及有特殊意义的自然遗迹的区域。在我国，自然保护地是一个比较新的概念，其范围更广，是指由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。自然保护地包含了自然保护区。

中共中央办公厅、国务院办公厅前不久印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），将自然保护地分为三类，即“两园一区”。“两园”就是国家公园、自然公园，“一区”就是自然保护区。首先，这三种自然保护地类型的生态价值和保护强度高低不同，国家公园的保护最严格，然后依次是自然保护区、自然公园。其次，国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动；而自然公园原则上按一般控制区管理。

《指导意见》按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，以管理目标与效能为主线提出了“两园一区”的自然保护地新分类系统。这一分类系统更加科学、清晰地阐述了各类自然保护地的功能定位、生态价值和保护强度，符合我国自然保护的现状和客观实际，夯实了自然保护地管理体制的基石。

要妥善解决这些历史遗留问题，必须进行全面科学的评估，不能与其他问题的处理混淆，要依法依规、讲策略、科学处理，避免“一刀切”。

中国环境报：近几年，我国加大了对自然保护区的监管和保护工作，取得显著成效。但目前，仍有一些难题未解决，其中就包括了历史遗留问题。具体来说，哪类问题属于历史遗留问题？

徐基良：我们所说的自然保护区历史遗留问题，一般是指在自然保护区建立之前或建立时就存在的问题，如居民点问题、耕地问题、工矿用地问题、集体林问题、小水电问题等。例如，根据我们统计，目前我国474个国家级自然保护区内，城市建成区还有29个、建制乡镇建成区531个、行政村5779个。这是典型的历史遗留问题。

这些居民区或建设设施中，有的存在时间要比自然保护区存在的时间长很多。要妥善解决这些历史遗留问题，必须进行全面科学的评估，不能与其他问题的处理混淆，要依法依规、讲策略、科学处理，避免“一刀切”。

中国环境报：为妥善解决这些自然保护区历史遗留问题，您有什么建议？

徐基良：其实《指导意见》对如何解决自然保护区的历史遗留问题作了非常明确的规定，即分类有序解决历史遗留问题。具体来说，就是要对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。

对于核心保护区内原住居民，结合精准扶贫、生态扶贫，应实施有序搬迁。对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期，允许开展必要的、基本的生产活动，但不能再扩大发展。依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目，通过分类处置方式有序退出。根据历史沿革与保护需要，依法依规对自然保护地内的耕地实施退田还林还草还湖还湿。

当然，在具体实施这些政策的过程中，还有很多问题需要解决，比如居民和设施的搬迁退出需要大量资金，需要建立科学合理的机制，还需要考虑搬迁后续的安置问题等。这就必须考虑到当地的实际情况，一地一策，一案一策，不能生搬硬套，更不能“一刀切”。

各级政府要摸清自然保护区历史遗留问题本底，认真梳理归纳，细化分解，制定实施具体的解决方案，特别是对自然保护区历史遗留问题中的“硬骨头”，要明确解决的任务书、时间表和路线图，切实有效地啃下来。

中国环境报：对于历史遗留问题的解决，地方党委政府应该如何面对？对此您有哪些建议？

徐基良：地方党委政府要提高政治站位，牢固树立“四个意识”，坚决把思想和行动统一到党中央国务院的决策部署上来；要认真学习贯彻《指导意见》，对于解决自然保护区历史遗留问题，要敢于担当，主动作为。各级政府要加强组织，摸清自然保护区历史遗留问题本底，认真梳理归纳，细化分解，制定实施具体的解决方案，特别是对自然保护区历史遗留问题中的“硬骨头”，要明确解决的任务书、时间表和路线图，切实有效地啃下来。

各级党委政府在解决自然保护区历史遗留问题时，要在资源保障上多下功夫，落实财政投入和人员保障责任。要加强督查与监管，全程跟踪督导解决自然保护区历史遗留问题的进程，及时监督评估各项工作的实施成效。要吸引社会各界共同监督，也要注意舆论引导，坚持正确舆论导向，主动回应社会关切，积极主动传递正能量。

中国环境报：自然保护区生态环境优良，但很多属于贫困地区，一方面要保护生态环境，一方面要实现经济发展。您认为，地方政府在解决自然保护地历史遗留问题等工作中，应如何协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护？

徐基良：地方政府首先要正确认识生态保护与经济发展的关系，生态保护可以促进脱贫攻坚，二者是可以实现双赢的。例如，我国自然保护区多处于“老少边穷”地区，有些保护区内居民居住在交通不便的偏远高寒地区，生产生活条件极端困难，一方水土养不活一方人。在这种条件下，很难实现就地脱贫，必须实施易地搬迁，这样既能帮助当地居民摆脱贫困，也能让当地脆弱的生态环境得以休养生息。云南省怒江州的易地搬迁工程和西藏自治区的极高海拔生态搬迁工程在这方面取得了显著成效，很好地平衡了生态保护与扶贫攻坚的关系。

再如贵州草海国家级自然保护区，当地前些年实施的村基金模式就是探索实现生态环境保护与扶贫攻坚共赢的典例。

草海自然保护区的主要保护对象是黑颈鹤和高原湿地生态系统，是黑颈鹤的主要繁殖地之一，但保护区内居民也较多，当地人鸟争地、人鸟争食的矛盾十分突出。20世纪90年代，贵州省有关政府与国际鹤类基金会等组织在当地开始了村寨发展项目，通过小额信贷进行扶贫。

这个项目脱贫与社区发展成效显著，增强了村民生存能力和自我发展的信心，一些从中获利的村民也自发参与保护区保护工作。因为村民们意识到，保护好环境才有鸟类居住，有了很多鸟类就会吸引更多喜欢观鸟的游客前来，有了游客当地村民就可以通过提供食宿服务获益。这不仅提高了当地村民的环境意识，而且达到了人与自然和谐发展的目的。

不过，当前，可能也会出现一种状况，即以解决历史遗留问题为借口，以扶贫攻坚的名义，为自然保护区的部分违法违规活动找借口。这实际是给自然保护区生态环境造成严重破坏，其实是牺牲环境换取发展的表现。当地政府需要特别注意，避免出现这种问题。要提高认识，树立正确的发展观，及时应对新出现的问题和新趋势，确保不会走形，不会走偏。

中国环境报：目前，在解决自然保护区历史遗留问题方面，有没有一些地方做得比较好的经验值得借鉴？

徐基良：目前，有些地方根据当地实际情况，探索出一些比较好的经验做法。例如，对于自然保护区内的集体林问题，我国早期“抢救式”划建自然保护区时，不可避免地将集体林划入自然保护区内。保护区并未取得这些林地的使用权，但又实施统一管理，这就造成权属不清、冲突严重，林农利益受到损害。2007年，浙江省在古田山国家级自然保护区开展了核心区集体林租赁试点，探索并有效解决了自然保护区林地使用权是村民所有而自然保护区管理局行使管理权之间的矛盾，在全国首创。如今，浙江省省级以上森林自然保护区集体林租赁补偿基金部分已达每年43.2元/亩，这既有效维护了产权人权益，也实现了多元化保护。

此外，处理自然保护区内的历史遗留问题，关键还要从主要保护对象的特性、需求及稳定发展的角度考虑，进行科学评估，因时制宜，因地制宜，先易后难，制定合理的方式方案。