◆黄大海

关于市生态环境局可否授权各县（区）分局实施行政处罚的问题，某省生态环境厅近日明确意见：按《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定，市局是辖区内对生态环境违法行为有行政处罚权的行政机关, 各县（区）分局作为市局的派出机构，只有经法律、法规授权方能以自己名义实施行政处罚。意即县（区）分局无权实施行政处罚，应由设区的市局实施行政处罚。

笔者认为，此种意见值得商榷，由县（区）分局实施行政处罚，不仅是此轮环保垂改以及综合行政执法改革的应有之义，且符合相关政策法规规定。

将处罚权统一由市级行使，会造成执法资源浪费和执法成本提高

《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。

《最高人民法院关于适用􀎮中华人民共和国行政诉讼法􀎯的解释》第二十条规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

因此，在法律、法规或者规章规定的情况下，县（区）分局可以自己的名义作出包括行政处罚等具体行政行为。

同时，如果将行政处罚权统一由市级行使，县（区）要将前期调查的案件，报到市局审核作出处罚决定，会造成执法资源的浪费和执法成本的提高。譬如，相对人提出陈述申辩和听证要求，无疑增加相对人的出行等成本。

以市局名义作出处罚决定，案件将纳入省级生态环境部门、设区市政府的复议审查范围，人为地提高复议层级，无差别地扩大受案范围，必然会造成行政处罚案件办理的混乱和无序。

环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》要求，县级生态环境分局一般实行“局队合一”体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式，压实县级生态环境分局履行行政执法职责和加强执法队伍建设的责任，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。实行“局队合一”后，县级生态环境部门要强化行政执法职能……解决一线执法效率问题。执法事项主要由市县两级生态环境保护综合执法队伍承担。

中央全面深化改革领导小组发布的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》指出，县级环保部门强化现场环境执法。加强市县环境执法工作。环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法。依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。

《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》指出，现行法律规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关法律规定尚未修改之前,调整适用有关法律规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的,按照上述原则执行。

生态环境保护相关法律法规规定，县（区）分局实施包括行政处罚等行政行为

《中华人民共和国环境保护法》第十条规定了县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理；第二十四条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门现场检查权；第二十五条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门查封、扣押权；第五十四条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息的权力；第六十条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门采取限制生产、停产整治等措施的权力；第六十二条规定了县级以上地方人民政府环境保护主管部门对重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息罚款的权力；第六十三条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门移送案件的权力。

《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理；第三十条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施；在第七章法律责任规定了县级以上人民政府环境保护主管部门作出行政命令、行政处罚的权力。

《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理；在第七章法律责任规定了县级以上人民政府环境保护主管部门作出行政命令、行政处罚的权力。

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条规定了县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理；第五章法律责任规定了县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门作出行政命令、行政处罚的权力。

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条规定了县级以上地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理；第二十一条规定了县级以上人民政府生态环境主管部门现场检查的权力；第七章法律责任规定了县级以上生态环境主管部门作出行政命令、行政处罚的权力。

《中华人民共和国环境影响评价法》第四章法律责任规定了县级以上生态环境主管部门作出行政命令、行政处罚的权力。

《建设项目环境保护管理条例》第四章法律责任规定了县级以上环境保护行政主管部门作出行政命令、行政处罚的权力。

《环境行政处罚办法》第十四条规定（处罚主体）县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。

因此，作为县级生态环境（环境保护）主管部门开展行政管理，县（区）分局作出行政命令、行政处罚等具体行政行为于法有据。