◆宗边

延安是中国革命圣地，地处黄土高原腹地，境内沟壑纵横、地表支离破碎，干旱少雨、植被稀少，曾是黄河中上游地区水土流失最为严重、生态最为脆弱的地区之一。

1999 年以来，延安积极响应国家提出的“退耕还林还草、封山绿化、个体承包、以粮代赈”方针，实施封山禁牧、退耕还林还草，植被覆盖度逐年上升，山川大地基调开始由黄转绿。

尽管取得了巨大的成就，但随着工业化、城镇化的快速推进，新的农业农村发展问题和人地协调问题又摆在了面前。大规模退耕还林还草之后，延安的耕地保有量减少了一半多，且受自然地理条件限制，以及受部分耕地灌排条件差、抗旱能力弱、耕地产能低等因素影响，永久基本农田建设和农业产业发展空间在哪里？虽然国家给予了 8 年的钱粮补贴，但补贴结束后粮食安全怎么保障？退耕还林成果如何巩固？群众靠什么增收？退耕还林还草的水土流失严重生态脆弱地区，需要采取哪些措施？

山上退耕还林，山下治沟造地

山上采取退耕还林还草生物措施，促进退耕还绿。20世纪末的延安地区，生态环境脆弱，实施退耕还林前很长一个时期，由于乱垦滥伐和过度放牧，一度陷入“越垦越穷、越穷越垦，越牧越荒、越荒越牧”的恶性循环。延安市认识到贫困落后的根源在于生态破坏和生产方式落后，要改变这一面貌，必须走出一条在经济建设中恢复生态、在生态恢复中发展经济的可持续发展之路。

一是坚持保护优先，促进自然修复。1999 年，延安市出台了《封山禁牧管理暂行办法》，在全市范围内严格推行封山禁牧，促进了生态自然修复。同时，全面推行舍饲养畜，积极调整畜群和品种结构，大力发展以养猪为主的规模化、标准化养殖业，实现了“牛羊下山进圈”。

二是顺应自然，坚持退耕还林造林种草不动摇。延安市遵循“三先退”原则，即 25 度以上的坡耕地先退、人均达到 2.5 亩永久基本农田的地方先退、致富产业形成规模效益的地方先退。因地制宜、分类指导，将梁峁沟坡洼统一规划，山水田林沟综合治理，造林和种草结合，人工营造和自然封育结合。不断提高黄土高原综合治理程度和水土保持能力，使延安市成为“全国退耕还林第一市”，达到了“坡地退耕还绿”。

三是坚持退耕还林和成果巩固两手抓。大面积退耕后，结合当地实际，市委、市政府相继出台了《延安市巩固退耕还林成果暂行办法》《延安市创建全国退耕还林试验示范基地规划纲要》。以国家巩固退耕还林成果有关政策为指导，积极推进经济结构调整，大力发展林果、草畜、棚栽等特色主导产业，实现生产方式由以粮为主向发展特色主导产业转变，由一家一户的单打独斗、粗放式经营向规模化种植、标准化生产、集约化经营的产业化方向转变。

经过坚持不懈努力，延安市以退耕还林还草为主导的生态建设走在全国前列，区域生态环境质量发生了明显好转。截至 2018 年底，全市退耕还林面积达到 1077.47 万亩，占国土总面积的 19.4%，占全省的 27%，有效遏制了生态环境恶化的势头，延安市山川大地初步实现了由黄转绿的历史性巨变。

山下采取治沟造地工程措施，促使泥不出沟。治沟造地是针对黄土高原丘陵沟壑地区特殊地貌，集坝系建设、盐碱地改造、荒沟闲置土地开发利用和生态整体修复于一体的一种沟道土地整治新模式。2012 年 9 月，原国土资源部、财政部正式批复将延安市治沟造地列入全国土地整治重大工程。

一是建立健全政府主导、部门协同机制。延安市和各县区成立了治沟造地项目建设领导小组，并组建成立了专门办公室，具体负责统筹指导和协调推进项目实施工作，保障了治沟造地工程的顺利开展和推进实施。

二是坚持因地制宜，科学编制规划设计。在工程规划布局上以小流域为单元，充分考虑流域地形、面积、降水、径流、土壤侵蚀、植被等自然因素，合理布设坝系骨干工程、土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等，做到田、坝、路、林、渠、排水、退耕、产业八配套，形成集生物、工程、农业、技术、管护于一体的综合整治体系。

三是健全制度，规范管理。延安市治沟造地办先后出台 20 余项重大工程管理制度，涉及重大工程实施管理、土地清查、招标管理、设计变更、项目验收等内容。按照“抓点示范、以点带面”的思路，实行市、县、部门领导挂名包点抓片制度，全力打造精品示范工程。

四是加强科技研究，抓好示范引领。中国科学院西北水保所和延安市治沟造地办共同开展治沟造地土地整治坡面植被恢复关键技术研究，形成了基于黄土高原地区水土资源高效利用的治沟造地技术体系，为西北地区土地整治提供了范例。同时，开展了耕地质量提升试点。

截至 2018 年底，土地整治重大工程完成建设规模 50.96 万亩，新增耕地 10 万余亩，项目区基本上达到了泥不出沟，有效巩固了当地退耕还林成果。

增加耕地数量，提高耕地质量

采取打坝淤地、削坡填沟等措施，增加耕地数量。为解决耕地短缺和粮食问题，子长县 2009 年率先在西山沟开始治沟造地试点，效果明显。在总结子长县经验基础上，延安市作出了治沟造地的重要决策。2011 年，陕西省政府将子长县、延川县和宝塔区确定为全省治沟造地试点县区，并推广到延安市的其余 8 个县。通过大规模治沟造地工程建设，新增耕地 10 万余亩。

通过建设高标准农田，提高耕地质量。为配合退耕还林政策，延安市治沟造地土地整治重大工程深入开展了修复整治型、配套完善型、开发补充型、综合整治型4种类型的沟道整治，实施了拦洪坝淤地坝骨干水利工程、土地平整工程等工程措施，修复整治冲垮、废弃坝地和川道地，并采取土壤改良、地力培肥等措施，建成了高标准农田 50 多万亩。

着力改善生产条件，调整农业产业结构

改善生产条件，提高粮食生产能力，保证当地农民“口粮田”。从 2000年开始，延安市坚持大搞基本农田建设，累计新建或改造基本口粮田210万亩，完成治沟造地50.96万亩，使全市农民人均基本口粮田达到两亩以上。特别是通过治沟造地土地整治重大工程建设后，实现每造1亩沟坝地可退耕3亩-5亩，确保了当地农民的“口粮田”。

创造扶贫条件，促进脱贫攻坚。将退耕还林、治沟造地与美丽乡村建设相结合，把居住偏僻、交通不便、条件落后的农户，逐步搬迁到“有田、有水、有路”的地方居住，从根本上改善农民的生产条件和居住环境，帮助贫困户尽快形成致富产业，实现“搬得出、稳得住、能致富”。

优化提升农业产业结构，助推乡村振兴战略实施。延安市退耕还林后，2012 年以来，大力推进“43158”优质农产品生产基地建设，即400 万亩优质苹果生产基地、300 万亩优质粮食生产基地、100 万亩干果基地、50 万亩蔬菜生产基地、800 万头家畜养殖基地，农村经济逐步向设施农业、高效农业和现代化农业转变。同时，大力发展油用牡丹、药材、食用菌种植和林下养殖产业。目前，经济林果、棚栽、舍饲养殖已成为延安市三大农业主导产业。

中国科学院研究发现，随着黄土高原丘陵区退耕还林政策和治沟造地工程的大力实施，生态环境得到明显改善，促使黄河泥沙排泄量急剧减少，沟壑纵横黄土高坡成为陕北的“好江南”，山川大地逐步实现了由黄变绿的历史性改观。

为黄土高原生态脆弱区提供经验

党的十八大以来，延安市不断完善生态保护修复模式，统筹考虑山上退耕还林和山下治沟造地，整体推进生态保护修复工作。通过封山禁牧、舍饲养畜、生态移民、建设基本口粮田、发展现代农业产业等多种措施，一手抓生态保护修复成效巩固，一手抓农民群众生产生活水平的巩固和提高，解决农民长远生计问题，确保“退得了”，实现了“稳得住”“不反弹”“能致富”，为黄土高原生态脆弱区生态保护修复提供了可学习、可复制的经验。

首先，坚持以山水林田湖草生命共同体理念为指导，才能取得生态保护修复整体成效。延安市生态保护修复经历了从单一治山治水技术到综合措施、从整治为主到预防为主兼顾整治、从单纯强调整治现状到关注长期可持续性转变的演化过程。最终将山上退耕还林和山下治沟造地结合在一起，将沟道小流域上下游整治统筹兼顾考虑，采用“山上退耕还林保生态，山下治沟造地惠民生”的生态保护系统修复模式，有力保障了生态修复成果。

其次，坚持以人为本维护群众利益，才能取得生态修复多方共赢。延安市退耕还林和治沟造地不仅是一项生态保护工程，更是一项惠民工程。延安市通过治沟造地和复垦废旧村庄宅基地，增加了耕地；通过配套农田基础设施，提高了耕地质量，建设了高标准农田。同时，通过改善农业生产条件、增加粮食产量，发展生态产业、提高经济作物产值等宏观布局，提高资源利用效率，减轻整体环境压力，从而解决黄土高原生态脆弱区恢复和可持续发展问题。

再次，坚持久久为功抓落实，才会取得成功。退耕还林 20 多年来，延安市委、市政府领导班子经过多次调整，但始终咬紧生态建设不放松。延安各级干部以“功成不必在我”的胸襟久久为功，始终坚持生态优先的发展理念不动摇，一任接着一任干，一张蓝图绘到底。国家提出退耕还林之后，广大人民群众发扬自力更生、艰苦奋斗的“延安精神”，克服种种困难，集中人力物力，轰轰烈烈地开展了大规模植树造林，并同步开展大规模治沟造地重大工程建设，推动延安生态环境持续向好。