◆宗边

祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是我国生物多样性保护优先区域，国家早在1988年就批准设立了甘肃祁连山国家级自然保护区。

长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出。在祁连山保护区成立之前，就存在以森林砍伐、盗伐为主的生态破坏行为。在保护区成立之后，由于存在大量的探采矿项目、水电项目和旅游项目，保护区内生态环境局部恶化。2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》（以下简称《通报》），指出四方面生态环境破坏突出问题。

祁连山生态环境破坏问题被通报后，甘肃省紧盯突出问题，全力推动整改措施落地见效，相关监管部门加大监管力度，扭转了生态环境恶化趋势。截至2019年4月，祁连山生态环境问题专项督查反馈的八大类31项问题，16项已按时限要求完成整改，其余15项正在按计划有序推进。

矿业权分类退出，建立水电站引泄水流量监管系统

针对《通报》提出的问题，甘肃省成立了省委书记、省长任组长的“祁连山自然保护区问题整改工作领导小组”，召开省委常委会、省政府常务会、生态建设和环境保护协调推进领导小组等会议，深入一线实地指导调研，制定了《甘肃祁连山自然保护区生态环境问题整改落实方案》。对整改工作实行“一周一汇总、一月一调度、一季一报告”的工作机制，出台了矿业权分类退出办法、水电站关停退出整治方案、旅游项目设施差别化整治和补偿方案，扎实推进问题整改落实。

全面关停退出保护区探采矿项目。《通报》明确指出，祁连山自然保护区内违法违规开发矿产资源问题严重。为推动整改工作，甘肃省政府成立了矿产资源整改组，制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，坚持“共性问题统一尺度，个性问题一矿一策”整治原则，在以冻结方式全面停止祁连山国家级自然保护区内矿产资源勘查开发活动的基础上，通过注销式、扣除式、补偿式3种差别化方式，全部退出了保护区内144宗矿业权。

甘肃祁连山国家级自然保护区张掖段占到保护区总面积的76.44%，在2017年底完成保护区内117个探采矿项目全部关停、撤离人员、拆除设施、封堵矿井、实施矿区矿点地表生态恢复治理的基础上，严格按照规定推动矿业权分类退出工作。

针对《通报》指出的甘肃省在立法层面为破坏生态“放水”问题，甘肃对《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》与国家上位法不一致的部分，逐条进行修订完善，并于2017年9月6日印发执行。同时，还对2011年-2016年印发的141份文件、代拟的8部地方性法规逐一进行了合规性复查。

保护区水电开发项目完成阶段性整改。水电违法违规建设、对生态流量考虑不足、严重破坏水生态，是《通报》指出的一个重要问题。在水电站专项整治过程中，甘肃制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区水电站关停退出整治方案》，作为开展水电开发项目整改的依据。在整改过程中，对在建水电站采取“一站一策”分类整治。对于关停的水电站，不但拆除了现场的所有设施，还对引水枢纽、支洞、厂房等周边场地进行清理，并恢复了植被。

为解决水电开发中出现的生态流量不足问题，2017年7月21日，甘肃制定了《关于严格落实祁连山自然保护区水电站最小下泄流量的通知》，明确要求祁连山自然保护区水电站分枯水期、丰水期两个时段下泄生态流量，维护河流健康生命。为此，甘肃建立了水电站引泄水流量监管系统，通过在水电站设置永久性、无障碍生态流量泄放设施，安装引水泄水计量监控设备，对水电站生态下泄流量实施在线监控。

材料显示，祁连山自然保护区内42座水电站完成分类处置，其中9座在建水电站退出7座、保留两座；33座已建成水电站关停退出3座、规范运营30座。关停退出的10座水电站已经完成生态恢复治理，规范运营的30座水电站已全部安装生态流量无障碍下泄设施和计量监控系统，实现在线监控和预警管理，保证了河道生态基流。

差别化整治旅游设施，稳妥推进保护区内生态移民

依法依规整治旅游设施。甘肃省通过全面排查清理，摸清了祁连山保护区内的旅游项目底数，共有旅游项目25项，其中核心区、缓冲区5项，实验区20项。

摸清底数后，制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区旅游设施项目差别化整治和补偿方案》，明确了祁连山保护区旅游项目差别化整治的原则和政策界限，即对保护区核心区、缓冲区的旅游开发项目和设施，坚决予以关停退出，限期拆除，并实施生态恢复；对实验区未批先建、批建不符等违规项目和设施，停止建设或使用，组织专家进行评估，逐一排查梳理，分类提出解决办法；对实验区证照齐全、前期工作完备的旅游项目评估达标的，允许继续经营，但需严格遵循生态保护、环境容量等法规的要求，强化环境监管。对评估不达标的，停止建设或使用，限时整改。

同时，甘肃省出台了《祁连山自然保护区旅游项目差别化整治措施清单》，逐一明确了25个旅游项目的整改目标、整改措施、责任单位和完成时限。

通过全面整治，处于保护区核心区、缓冲区的旅游设施项目全部拆除基础设施，完全关停退出，处于实验区内的全部停业整治，在落实环保设施、补办缺失审批手续后规范运行。

整治草原超载问题。在《通报》发布后，甘肃对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》进行了修订，修改内容22处，严格与上位法保持一致。制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区内林草“一地两证”问题整改落实方案》，调查核实保护区林权证与草原证重叠面积567万亩，完成了林草“一地两证”问题的整改。

积极稳妥推进保护区内生态移民，有效缓解人类活动对保护区带来的影响和扰动。张掖市、武威市在保护区核心区内共有208户701名农牧民需要搬迁，甘肃通过整合生态保护、农牧民定居、草原奖补、公益林补助管护、精准扶贫、困难群众救助等方面的政策，制定科学的工作方案。以张掖市为例，采取了一户确定一名护林员、一户培训一名实用技能人员、一户扶持一项持续增收项目、一户享受一整套惠民政策的“四个一”措施，确保保护区核心区农牧民搬得出、稳得住、收入有保障、生活有改善、发展有前景。

甘肃省提供的材料显示，在张掖，保护区核心区149户484人已于2017年底全部搬出并妥善安置，95.5万亩草原实施禁牧，3.06万头（只）牲畜出售或转移到保护区外舍饲养殖。通过加强实用技能培训，基本解决了农牧民搬迁后转产就业问题。

加强环境监管，打击保护区内违法违规活动。《通报》发布后，甘肃省相关部门加大对企业环境守法情况的暗查检查和执法力度，将祁连山地区522家重点工业企业纳入各地年度环境执法工作计划，基本信息全部录入《甘肃省环境监察移动执法信息平台—企业档案系统》，并开展多轮次暗查排查工作，对发现的问题及时查处。

除了加大对工业企业的监管力度之外，甘肃省还通过开展“绿盾”“绿剑”以及2018年森林督查、卫片执法等专项行动，对保护区内未经许可擅自修筑设施、毁林开垦、采石挖砂、各种破坏林地及盗伐林木等行为，进行了全面排查，及时发现线索，及时移交相关部门进行依法处理，有力打击了保护区内的违法违规活动。

健全机制，全面加强祁连山生态环境监管

在整改过程中，甘肃省注重建立健全生态环境保护机制，以更好地保护祁连山保护区生态环境。

一是健全理顺管理体制，《祁连山国家公园总体规划》已经专家论证通过，编制印发了《祁连山国家公园体制试点甘肃省片区实施方案》，挂牌成立了祁连山国家公园管理局。祁连山22个保护站和18个森林派出所全部上划甘肃省林草部门管理，理顺了祁连山保护区管理体制。

二是科学划定生态保护红线，制定了《甘肃省祁连山地区生态保护红线划定工作实施方案》，于2017年11月完成了祁连山地区生态保护红线划定任务。

三是建立产业准入负面清单，制定《甘肃省国家重点生态功能区产业准入负面清单（试行版）》，严禁纳入祁连山冰川与水源涵养生态功能区范围的10个县发展不符合主体功能定位的产业。

四是积极推进自然资源资产管理各项改革试点，制定《祁连山地区自然资源产权制度改革试点工作方案》，编制完成祁连山地区自然资源资产负债表，制定《甘肃省自然生态空间用途管制试点工作方案》。

五是加大生态补偿力度，制定《甘肃省流域上下游横向生态保护补偿试点实施意见》，推进祁连山地区黑河、石羊河流域开展上下游横向生态补偿试点。

祁连山自然保护区属超大型自然保护区，单靠人力进行监管存在一定不足，为此，甘肃省利用卫星遥感技术，建立起“天空地”一体化的生态环境监测网络，着力打造全覆盖的长效监管体系。例如，张掖市生态环境局建立起了以“一库八网三平台”为主要内容的生态环境立体化监管模式，通过对各类环境要素监测数据有效集成，可以对祁连山和黑河湿地自然保护区等重点生态功能区、生态敏感与脆弱区、草原等的生态环境状况及变化趋势开展常规监测、生态调查和动态评估，有效提高了生态环境全面监管的科学化、精准化水平。