◆本报记者 陈媛媛

近年来，在环境管理日趋加严、污染治理的力度空前加大的情况下，一些地方当经济发展增速不如预期理想时，严格环境执法阻碍经济发展的论调就会甚嚣尘上。

在近日举办的“打造为经济和企业保驾护航的环境法”论坛上，中国环境科学学会环境法分会副主任委员、中国人民大学国家发展与战略研究院教授竺效用研究报告的实证数据，阐明了两者之间的关系。

在立法中修正定位，在执法中完善法规，大气污染治理取得显著成效

“抓环保会影响经济社会发展、导致原材料价格上涨；环境监管严导致大面积停产和失业……”近年来，总有一些地方个别企业对严格执法横加指责。

“短期之内确实会导致经济增长指标下降，但长期来看是好事，严格环境执法，是倒逼经济转型，促进能源和产业结构调整的重要手段。” 苏州大学王健法学院副教授冯嘉认为，一些企业以牺牲环境为代价博取经济利益，违法生产，生态环境部门对这类企业实施关停，表面上看是剥夺了这些企业的生存发展权，实质上这些企业取得的利益是不合法的。

环境保护与经济社会发展之间的关系是现代环境法一个无法回避的课题。在2014年修订《环境保护法》的过程中，就对环境保护与经济、社会发展之间的关系进行定位。新《环境保护法》首先将这一法律第一条立法目的修改明确为：为了实现“生态文明”和“可持续发展”。在立法目的修改的基础上，新法还在第四条新增第一款，以立法宣誓“保护环境是国家的基本国策”，将“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”修改为“使经济社会发展与环境保护相协调”。最后，这部法律还在首度新增的环境法基本原则的第五条专条中开宗明义地将“保护优先”，即环境保护优先作为中国环境法的基本原则之一。

竺效认为，这一“立法目的、基本国策、经济社会发展与环境保护关系宣誓结合环境法基本原则”的全新立体化立法技术，最大的作用莫过于厘清了环境保护与经济社会发展之间的关系，即环境法以保护环境为首要，但重视平衡环境保护与经济社会发展的关系，追求可持续发展，推动实现生态文明。这一立法创举和进步，是生态文明思想和绿色发展理念在环境立法中的具体体现。

执法是立法目的实现的重要保障。为全面建设小康社会，近几年来我国不断强化执法、重拳治污，我国的大气污染治理取得了显著成效。2019年6月5日生态环境部发布的《中国空气质量改善报告（2013-2018年）》显示：“大气十条”确定的各项空气质量改善目标全面实现。

严格执法未使生产总值、规模以上工业企业利润总额及失业率出现显著变化

竺效和中国人民大学国家发展与战略研究院的环境经济学家龚亚珍研究员等组成的跨学科研究小组，详细搜集并分析了2015年~2017年期间全国284个地级市的经济发展水平、就业率、人口规模、固定资产投资、地区特征等社会经济数据，以及作为从严治污最具代表性的执法表征——四个配套办法案件数据，并对两者之间的关系，尝试用计量经济模型进行定量分析，得出如下结论。

第一，新环保法配套办法实施以来，全国284个地级市查处违法案件数量持续增加，环境质量明显改善，同时各地级市地区生产总值呈持续上升趋势。

全国各地级市适用四个配套办法的年均案件数从2015年的36件上升到2017年的121件，增加3倍之多。同期，各地级市平均地区生产总值从2015年的1231亿元左右上升到2017年的约1624亿元，增加了32%。由此可见，新环保法配套办法实施以来，各地市平均地区生产总值仍持续增长。

进一步结合污染物排放量分析可知，自2015年“史上最严环保法”颁布、我国政府强化环境执法以来，一方面，各地级市的环境质量改善明显，以工业SO2排放量为例，2015年全国284个地级市工业SO2的平均排放量为4.743万吨，2017年下降到1.811万吨，降幅过半。而另一方面，全国各地级市的平均地区生产总值并未出现下降趋势。

第二，四个配套办法案件数量的增加并未使各地市规模以上工业企业盈利能力、人均地区生产总值显著下降，失业率同步下降但不显著。

研究还发现，适用四个配套办法的案件数量与各地级市规模以上工业企业利润总额呈现正相关关系，但不显著。这说明，随着生态环境执法力度的加大，规模以上工业企业的盈利能力并未显著下降。这可能是因为生态环境执法整治的重点是那些生产规模小、生产工艺落后、污染严重的“散乱污”企业，而那些规模以上的工业企业并未受明显影响。相反，规模以上工业企业的盈利能力因“散乱污”企业的退出、市场竞争环境的改善而有所提高。

此项研究也观察到，查处案件数量越多，各地级市人均地区生产总值也越高，但不显著。换句话说，随着生态环境执法力度的加大，地区经济发展水平并未出现下降趋势。从理论上寻找原因解释，这可能是由于随着生态环境执法力度的加大，企业会通过创新或采用新技术等方式来降低排放、提高产量，而创新则有利于推动经济发展。另外一个可能的原因是，四个配套办法通过整治“散乱污”企业，有利于企业的升级和改造，提高经济效益。

此外，研究发现，各城市适用四个配套办法案件数量越多，其对应的失业率反而下降，但关联性并不显著。但这至少可以说明，更严格的生态环境执法并未给就业形势带来额外的压力。

第三，无论是大气污染防治的重点区域还是非重点区域，更严格的生态环境执法并未使各地市人均地区生产总值、规模以上工业企业利润总额及失业率出现显著变化。

2013年，国务院出台“大气十条”，将“京津冀”“长三角”“珠三角”列为大气污染防治的重点区域。为确保研究结果的稳健性，使结论更可信，研究团队分别对重点和非重点地区作了分析。经研究发现，三大重点区域各地市人均地区生产总值、规模以上工业企业利润总额以及失业率与适用四个配套办法案件数量均无显著的相关关系。上述结论在非重点区域依然成立。由此说明，无论是在重点区域还是在非重点区域，更严格的生态环境执法并没有阻碍社会经济的发展。

研究报告建议，面临生态文明建设攻坚期，我们必须统一认识，应坚持严格环境执法不松懈，用最严格的环境法治和环境执法保障生态文明早日建成。