党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了一系列重大战略部署。其中，生态环境领域治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。近期，中办、国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出“健全环境治理法律法规政策体系”是构建国家现代环境治理体系的七大任务之一，这为生态环境领域法制建设确立了目标，指明了方向。

十八大以来，辽宁省大连市始终以习近平生态文明思想为指引，严格践行“环境保护、法治为基”的理念，以“1+N”法律文件固根基，努力坚持和巩固完备的法律规范体系，以“五个实施”重要举措发挥优势，切实完善和发展高效的法治实施体系，持续加强大连市生态环境法治建设，不断开创地方生态环境保护立法和执法工作的新局面，助推生态环境治理体系和治理能力现代化水平不断提升。

架构完善、特色鲜明的大连生态环境保护地方法律规范体系基本形成

法律是治国之重器，良法是善治之前提。近几年来，大连市生态环境局立足经济社会发展实际和生态环境保护现状，有计划、有重点地开展生态环境立法工作，着力大胆创新和制度设计，强化法律制度衔接和配套，逐步完善具有大连特色、以《大连市环境保护条例》为基础、其他单行法规规章和各方面规范性文件为依托补充，“1+N”模式的地方生态环境法律规范体系，取得了丰硕的成果。

牵住牛鼻子，修订《大连市环境保护条例》，打好污染防治攻坚战。这部条例是大连市唯一一部全面规范生态环境保护工作的地方性法规，在强化环境监督管理、促进生态文明建设等方面具有重要的法律保障和统领作用。重新修订后的条例，突出强化制度主线清晰、政策措施完善、法律无缝衔接、各方责任明确、违法处罚有力的宗旨，呈现很多亮点和创新。这部条例理清并明确了市、县、乡等各级政府及其部门和居（村）民委员会的环境管理职责，细化分工，打通生态环境管理最后一公里，实现生态环境管理横向到边、纵向到底，形成了全市上下多元共治的新格局；大力推进企业环境信息向社会公示及环境保护设施向公众开放，目的是推动全社会形成“互信共建”的生态环境保护工作局面；从不同方面完善了大连市生态环境管理各项特色制度，明确了环境诚信奖惩措施，实行污染企业退出机制，推行环境污染防治协议制度，提出产业园区特别环境管理要求。此外，条例还针对全部环境要素的污染防治，逐一设定了全面且有针对性的管控措施。

管住车轮子，制定《大连市机动车排气污染防治条例》，打好蓝天保卫战。2013年，为了积极应对和解决机动车尾气排放污染问题，大连市生态环境局完成了《大连市机动车排气污染防治条例》制定工作。这部条例提出执行严格的排放标准、油品升级准入、推广使用节能和新能源机动车、加快淘汰老旧及黄标车、严重污染日实施交通管制等行之有效的法律规定。条例实施后，各行政主管部门之间职责清晰、沟通顺畅，在管理工作中形成了强有力的合力，两年时间淘汰黄标车及老旧车辆6.93万台，机动车排放污染得到有效改善。通过深入实施条例中规定的区域限行、禁行等措施，极大地促进了高污染车辆的淘汰更新，为改善大连市大气环境质量做出了积极贡献。

看住水碗子，出台《大连市饮用水水源保护区污染防治办法》，打好碧水保卫战。大连市属于严重资源性缺水城市，人均水资源占有量不足全国平均水平的四分之一，且饮用水水源保护区内农业及生活面源污染等问题突出。为了保护好大连市的 “水碗”，2013年大连市生态环境局完成了《大连市饮用水水源保护区污染防治办法》制定工作。为了破解经济发展与环境保护之间的矛盾，建立了市县乡村四级监管体系，制定了一系列最严格的水污染防治制度，促成了水源水质根本好转，保证了人民群众能够喝上干净水、放心水。

盯住废渣子，颁布《大连市危险废物污染环境防治办法》，打好清废攻坚战。这个办法于2016年正式实施，结合管理实践，设定了危险废物跨区域转移的管理原则，降低了转移过程的环境风险；明确了居民日常产生危险废物的管理要求，为收集后的废物提供合理去向；规范了污染场地调查及进行治理修复的工作程序，减轻了未经修复进入开发程序的环境隐患。办法实施以来，大连市生态环境局在严格执法

等方面下真功夫，全市危险废物管理规范化建设取得重大进展，综合防控体系逐步建立。

近几年，大连市地方生态环境法制建设更是步入快车道。《大连市海洋环境保护条例》在2019年提出后直接列为审议项目，仅一年时间高效率高标准高质量完成起草工作，拟于今年送大连市人民代表大会审议通过。此外，大连市生态环境局抢抓机遇主动作为，以中央环保督察期间群众反映强烈的环境问题为切入点，将畜禽养殖污染防治条例和噪声污染防治条例提上议事日程列入立法计划，目前论证和起草工作正在紧锣密鼓开展，分别拟于2021年和2022年出台实施。

一年一部地方法规，工作力度之大可谓前所未有。与此同时，大连市还制定了规范性文件25件，涉及水、气、土、声、渣、生态、监管、监督等各环境要素和生态环境管理领域。以地方法规为基础，以政府规章为依托，以规范性文件为补充，大连市地方生态环境法律规范体系基本形成，生态文明建设制度体系基本构建，为提升生态环境治理能力提供了坚实的法律支撑和保障。

透明化、规范化、系统化、标准化、科学化的法治实施体系是良法善治的必然要求

立法不难，而难于法之必行。法律的生命力在于执行，有了法律不能有效实施，再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。揆诸以往，为什么一些偷排偷放现象屡禁不止？为什么一些污染行为明知故犯？很大程度上是因为执法失之于软、失之于松，法律成为中看不中用的稻草人，再完备的法律制度设计，倘若有法不依、执法不严、违法不究，只会成为空中楼阁。如何实现既有最严格制度、最严密法治，又能最刚性执行、最扎实落地，大连市生态环境局做了很多探索和实践，其中以“五个实施”为抓手从多个方面规范行政执法工作是完善法治实施体系的重头戏。

实施行政裁量基准制度，做到执法权力透明化。为了规避行政执法随意性，统一执法尺度，保障执法公平公正，维护管理相对人的合法权益，大连市生态环境局制定了《大连市环境保护行政裁量权制度》，共梳理细化了含有生态环境保护各类行政职权事项的法律9部、行政法规11部、地方性法规4部、部门规章21部、地方政府规章5部，涉及法律条款千余项，在法律规定的范围内，依据立法意图与行政目标，结合执法经验，分别针对行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制等四大类行政执法行为制定了裁量基准制度。大连市生态环境局通过裁量各项权基准文件、细化法律法规规章条文，统一规范了执法人员可自主裁量的执法权力范围、种类、幅度，使模糊的规定明确化，宽泛的幅度具体化，执法的标准客观化，缩减了裁量权力空间，提高了行政执法的公正性、裁量的合理性。

实施行政执法检查规定，做到执法运行规范化。2016年，为进一步优化企业营商环境，规范涉企环境执法行为，杜绝重复检查、选择执法等干扰企业正常生产经营的行为，大连市生态环境局制定了《规范涉企行政执法检查若干规定》，统一规范了全局系统行政执法检查程序，推出落实执法检查批准、登记、结果书面报告制度，并明确了这些文件格式和书写要求。同时，在污染源日常环境监管领域，全面实施了“双随机、一公开”抽查机制，随机抽取执法人员和检查对象开展辖区环境监察和环境稽查，并且推进全面公开随机抽查执法人员库、污染源动态信息库，随机抽查事项清单、结果，进一步提升了监管的公平性、规范性和有效性，有效地杜绝了任性检查，减轻了企业负担，减少了权力寻租。

实施内部监督制度，做到执法监督系统化。坚持通过执法监督促进所属执法单位和执法人员全面依法履责，深入推行行政执法三项制度。大连市生态环境局制定了《全面推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》，完善了《行政执法监督检查制度》《行政执法考核评议制度》《行政执法过错追究制度》等，建立了行政执法责任制，将行政执法责任细化分解到每个单位、每个岗位。针对全市生态环境系统所有执法部门，每年开展依法行政考核工作，制定全面科学的考核工作方案和考核标准，加强行政执法评议考核，强化系统内部监督和层级监督，对行政执法事前、事中、事后进行全过程控制，及时发现并指导改正执法问题，全局系统依法行政水平明显提升。

实施能力建设行动，做到执法行为标准化。成就事业离不开优秀人才。多年来，大连市生态环境局不断加强执法队伍的能力建设，努力构建一支本领强、素质高的专业化执法队伍。随着管理越来越复杂，范围越来越宽广，执法中面对的问题也呈现多样化。以往，由于指导、规范不到位，存在执法人员凭经验感觉执法的情况，容易造成同案不同罚、合法不合理等不公正现象。近年来，大连市生态环境局除了加强日常业务培训外，还不断拓宽学习途径，努力通过以案释法的方式更新执法人员的执法理念，统一执法标准，持续提高执法能力和水平。通过整理多年的执法实践，先后制作了《环境保护行政处罚案卷集》《环境保护行政执法案例集》和《环境信访典型案例汇编100例》，总结收录全系统查处环境违法行为、应对复议诉讼、处理环境信访过程中的典型案件，提出问题、解决问题，供执法人员学习参考。通过对这几本工具书的学习，有效杜绝了同案异处、宽严失度等不同执法情形的发生，全系统行政执法效能明显提升。

实施依法决策机制，做到行政决策科学化。按照科学民主规范的原则，大连市生态环境局制定了《重大行政决策程序规定》《重大

行政执法案件集体审理工作规定》，细化重大行政决策的程序和步骤，完善集体讨论决定议事规则，对环境立法、重大建设项目审批、重大违法案件处理等行政决策事项，依法依规履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。按照法定权限进行决策，保证了各项重大行政决定决策科学、程序正当、过程公开、责任明确。

外练筋骨，内练真气，矢志不渝在法治化、现代化航道上砥砺前行

在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力的过程中，大连市生态环境局经过多年的苦苦求索、不懈努力，凭借加强环境法治的决心，劈波斩浪找到了正确的航道，这只是万里征程起点，要想打赢污染防治攻坚战，取得最后的胜利，需要坚持发挥制度管根本、管长远的作用。生态文明建设要在打深打牢法治这个根本上下功夫，要处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右方方面面的配套衔接，注重各项工作协调推进，使各项改革相得益彰，切实把制度优势转化为治理效能。

坚持完善地方环境立法，打造法治建设主阵地。基础不牢，地动山摇。 没有强有力的立法保障，生态环境法治体系的建立就无从谈起。按照“综合性地方环境法规+各环境要素法规和规章”的既定模式，继续加快大连市生态环境保护立法步伐，努力填补立法空白，最终实现环境保护各方面、污染防治各领域均有法可依、有章可循，为大连市环境保护工作进一步指明思路和方向，为环境执法提供强有力的法制保障。要想达到这一目标，重点是要按照“急需”与“可能”的原则，逐步完善细分领域地方环境立法。

序、履职要求、办理时限、行为规范等，统一现场执法尺度、明确执法要点、明晰执法技术，促进无差别执法，有效提高执法人员发现违法问题的能力和水平。进一步完善责任体系和问责机制，制定尽职免责清单，建立分工明确、责权清晰的环境监管和生态环境保护工作体系，提高环境监管体系的可问责性，激励并引导各级环境监管机构和人员按照职责规定、公平公正、有错必究等监管原则，依法实施监管。探索建立信用监管等新时代监管形式，推进信用分级分类监管，依据企业信用状况在检查频次、抽查比例等方面采取差异化措施，实现对守法守信者无事不扰，对违法失信者重点严查。此外，还要深入推进“放管服”改革，实行减证便民，优化营商环境，让环境法治实施体系能够高效运转。

坚持注重制度供给，做好生态文明大文章。法律虽然是制度的最高形态重要形式，但仅仅是守住了底线，立好了骨架。新时代生态环境治理思路呼唤转型，既要坚守底线和问题导向思维，又需要满足人民群众对美好生活的更高需求，包括对优美环境的需求、对环境质量持续改善的需求、对更好的生态产

一方面针对人民群众关心的热点难点生态环境问题开展立法工作，尽早出台《大连市畜禽养殖污染防治条例》和《大连市环境噪声污染防治条例》；另一方面，围绕生态环境保护中带有紧迫性和普遍性的问题，适时研究推进土壤污染防治、农村生态环境保护、自然保护区管理等领域的地方立法。

坚持严格规范公正文明执法，唱响依法行政主旋律。全面规范执法行为，做到执法依据明确、执法责任清晰、执法方式科学。全面梳理法律法规规章明确的行政命令、处罚、强制等事权，制定统一规范的生态环境保护综合行政执法事项目录，大力清理没有法律依据、无实施必要、交叉重复的执法事项。实行执法标准化管理，编制统一的生态环境保护综合行政执法工作规程和操作手册，明确执法事项的工作程

品与服务的需求。从这个意义上说，大力推进生态文明建设，推动改革从架梁立柱到精细加工转变，从而解决发展的不平衡不充分的问题就变得极为迫切。搞好生态文明建设，地方生态环境部门需要有大格局，在某些地方问题明显的领域大胆先行先试，搞好政策引导，推动形成绿色发展方式和生活方式。包括加快推进生态环境损害赔偿制度，铺开生态环境补偿制度，开展生态环境修复项目试点，完善“三线一单”制度体系，利用好环境经济政策，大力发展排污权交易，健全有利于推动绿色发展和生态环境保护的价格、税收、金融、投资等政策，为建设一个生态环境更加良好、环境产品更加丰富、民生福祉更加完善、人民生活更加幸福的现代化美丽大连作出新的更大的贡献。

大连市生态环境局赵欣跃