◆本报记者李贤义

为做好海洋生态环境保护工作，建立健全相关法规制度和政策措施，做到“开门”修法、编规划，近日生态环境部面向全社会征集关于编制《“十四五”海洋生态环境保护规划》的意见建议和关于《中华人民共和国海洋环境保护法》及有关条例的意见建议。

就此，本报记者采访了广西民族大学法学院副院长黄中显。

海洋环境保护主要存在两方面问题

一是海洋生态保护先天不足，二是陆海切割分离保护

中国环境报：目前在海洋生态文明建设方面，您认为主要存在哪些不足和需要完善的方面？

黄中显：按目前环境科学认知，环境问题分为环境污染问题和生态破坏问题。在物理层面，划一条线将陆地和海洋加以区分。法律体系对环境问题的回应，沿着这两个方向、四个维度展开，唯其展开的广度、深度和宽度，大有不同。

在生态环境保护方面，我国曾存在“重污染治理、轻生态保护”“重治理、轻预防”“重开发、轻保护”等问题。 而物理层面的区分（海洋是海洋，陆地是陆地），又一定程度上导致了在立法上各立门户、自成体系。

由此，目前海洋环境保护立法面临最大问题主要表现在两方面：一是海洋生态保护先天不足；二是陆海切割分离保护。实际上，陆地与海洋在物理层面，虽地殊各异、形态不同，但是就环境问题呈现而言，本质并无差异：一个固定，一个流动，一个水多，一个土多，法律制度构造和治理应对路线有差异。在成文法体系下，这种行为模式轨迹，在一定程度上会显现在立法文本之中。

现行《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋法》）关于生态保护的规定共1章9条，关于环境污染防治的规定，共5章44条。虽然法律文本条文数量并非是衡量社会问题治理绩效的最关键标准，但事实上，我们面临的海洋问题主要是生态保护太少（当然海洋污染治理也并非太过）。

当前，海洋环境污染治理的法律理念和技术相对成熟。治理过程中出现的一些问题，也不是规则设计问题，而是执法手段问题。但海洋生态保护的相关法律理念和技术，也是最近些年才得以真正成长。

中国环境报：您认为，海洋生态保护的关键在哪？

黄中显：我认为，此次《海洋法》修订，整体而言，需要从顶层设计着手，凸显海洋环境的整体性保护，体现风险预防理念，体现海洋环境要素的多元价值，凸显海洋生态保护，注重解决海陆分割治理问题。

解决海洋生态保护问题，有一个问题尤为关键，即海洋自然保护地的立法保护（目前海洋环境保护立法中无“海洋自然保护地”术语，在党和国家方针政策文件系首次使用）。

目前《海洋法》规定的海洋环境自然保护区、海洋环境特别保护区、海洋公园等，可以大致归为海洋自然保护地。这些区域，生态价值凸显，但大多是生态敏感区、脆弱区。在社会认知上，这些区域一度被视为“野蛮的荒芜”，需要人类的足迹和技术加以驯化。

但随着人类科学理性的拓展，已经认识到这些区域在维护国家海洋生态安全、保护海洋生物多样性、保存海洋自然遗产和改善海洋生态环境质量等方面功效显著。其重要性在《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》阐述得很清楚——自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。

然而，由于法律制度回应不足，对海洋自然保护地科学理性的觉醒，与其现实保护绩效之间，差强人意。对现实问题的洞察，是法律制度理性建构的基础。

滨海湿地呈现的问题与自然保护地面临的问题，具有同质同构性

项目开发违规占地建设，环境要素过度开发和利用，环境污染加剧，与当地居民资源诉求冲突

中国环境报：在海洋自然保护地保护方面，我们还存在哪些问题？

黄中显：2014年，我主持了关于湿地保护立法国家社科基金项目，重点关注了滨海湿地立法保护问题。这几年又参与了广西壮族自治区湿地保护、海岛保护和红树林保护的不少立法论证。

我发现，在同一场域中的问题总是呈现相似的形态和结构。滨海湿地与自然保护地，虽然不是同一指称，但呈现的诸多问题，其实也是海洋自然保护地保护问题的缩影。

滨海湿地是陆地生态系统和海洋生态系统的交错过渡地带，最能说明问题，主要表现在：

项目开发违规占地建设。沿海地区寸土寸金。在地方经济快速发展和严控新增建设用地的张力下“向海借地”，在滨海湿地上大肆围垦填海，成为解决土地增量的逻辑。做得隐蔽些的，在地市海洋功能区划修编时，增加工业与城镇用海区、港口区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区等开发性功能区面积。2017年广东省阳江市滨海湿地与海岸带保护公益诉讼案就是一例。2018年自然资源部向社会公布8起违法围填海案件也是一例。

环境要素过度开发和利用。高强度开发和利用，是滨海湿地破坏的重要推手。例如发展不符合湿地保护理念的产业、违背湿地特征的利用方式、过度发展滩涂养殖、过度开发湿地资源旅游。

环境污染加剧。滨海湿地水体面临着生活污染源与工业污染源的双重威胁。污水来源复杂，来自工业生产、企业经营、城镇生活、农业生产、船舶运营及渔业养殖。如湿地公园周边“农家乐”兴起，本是海洋资源利益分享的好事，却演变为污水、垃圾污染源头。房地产等产业开发和项目开发尤甚，除了直接占用湿地、破坏湿地资源之外，开发过程中引发的粉尘、噪声、废渣，加重了湿地资源生态系统失衡。

与当地居民湿地资源诉求冲突。当地居民采用的传统生产、生活方式对海洋资源依赖性强，滨海湿地区域保护限制了其对湿地资源的使用。

诸多社会行为导致天然滨海湿地面积迅速减少、生物多样性减少、环境要素遭受破坏，滨海湿地的生态功能逐渐减弱甚至丧失。主观上，对自然保护地生态价值认识不足，一些人甚至认为滨海湿地形同“四荒”，不开发，更待何时？客观上，存在保护复杂性、地方生存和发展冲突、法律依据不足、经费支持缺乏、技术落后等因素。

广西壮族自治区红树林的保护，一直以来就面临上述问题，这些年都在加大地方法规层面的制度供给。

在不少地方，从地方人大、政府、社会组织和个人，形成某种社会集体性“偏见”，使得滨海湿地保护长期无法列入各级政府社会经济发展的有效决策中，也使得社会对湿地遭受的破坏呈现出某种冷漠，环境污染和生态破坏得不到有效控制。深究问题外观表象背后的深层结构，是滨海湿地保护和开发利用之间的矛盾和冲突，是地区经济社会发展的不平衡，地方对海洋资源的依赖程度相对较强，在实践中，难免以过度开发和利用自然资源来换取地方经济的发展。

应指出的是，滨海湿地呈现的问题与自然保护地面临的问题，具有同质同构性。

注重海洋环境的整体性、动态性和关联性

将“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”在海洋保护立法上充分表达

中国环境报：现行《海洋法》已历经三次修改。针对上述问题，您有哪些进一步的修改建议？

黄中显：我认为，《海洋法》的下一步修订要成为解决这些问题的契机。建议以整体性保护理念，注重海洋环境的整体性、动态性和关联性，强化生态保护、突出海陆一体，在海洋法立法目的、原则、制度和规则修订上突出海洋自然地保护方面的要求。

修订方向：“自然保护地是生态建设的核心载体”表明，海洋自然保护地是海洋生态保护立法的杠杆点。

因此，着重解决海洋自然保护地的立法问题。将《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中关于自然保护地的政策性要求，通过《海洋法》修订加以法律表达，从海洋自然保护地类型、设置标准、保护原则、基本制度、法律责任、关联性保护等进行系统修订，在海洋领域 “建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系”。

修订路径：《海洋法》关于自然保护地条款的修订和补充，需要与国家层面的自然保护地立法、国家公园立法、湿地保护立法有效衔接，充分吸收这些领域的立法和实践成果。根据我国的自然保护地的立法推进过程，2020年将结束试点工作，正式设立一批国家公园，国家层面的立法也随之跟进。

目前，《国家公园法》《湿地保护法》都已经列入十三届全国人大常委会立法计划。这些法律都是海洋自然地保护立法修订的重要依据，需要对之进行吸收并结合海洋保护的特殊性加以规范，避免法律体系冲突。

体现海洋生态安全理念。现行《海洋法》第一条规定，“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”这其中并无海洋生态安全的立法体现，需要补充修订。

注重海洋自然保护地法律保护整体性、协同性和具体化。一是《海洋法》生态红线制度问题。生态红线制度虽然已在《海洋法》第三条第一款，以及第二十四条第二款有所体现，但并无具体的法律规则展开。因此该制度的运行，主要依靠政策推动。但至少应规定重点禁止或限制的行为，作为生态红线制度规制的基本行为，具体制度的实施再依靠下位的法律规范文件。

二是陆海并重整体性保护问题。海洋环境问题根子在陆地，需要加强陆海统筹，规定陆海管理体制、权限的一体化，并参考自然保护区的保护方法，所有的海陆相连的海洋自然保护地都应当划出陆地上一定范围的缓冲保护地带，并设定具体的限制性行为。

三是海洋自然保护地的生态补偿问题。目前的《海洋法》第二十四条第一款规定的“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”过于原则化，应确立海洋生态补偿的原则、补偿方式、补偿标准等制度基本要素。

四是自然保护地生态修复和恢复问题。需将“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”在海洋保护立法上进行充分的法律表达，将海洋生态修复和恢复作为海洋保护法律义务和责任的重要内容。

《海洋法》第二十条第二款规定，“对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复。”此条整治和恢复的对象，是“具有重要经济、社会价值”，不符合自然保护地理念，建议修改为“对具有重要生态、经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复”。

在法律责任设计上，生态破坏责任体现在《海洋法》第七十六条，该条规定“违反本法规定，造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正和采取补救措施，并处一万元以上十万元以下的罚款；有违法所得的，没收其违法所得。”，此规定保护对象过窄，处罚额度太低，补救措施不明确，应扩大责任追究范围、提高处罚额度并根据违法情节分段处罚、规定生态恢复补救措施、规定代偿责任。