刘金淼 李媛媛 姜欢欢 刘卓识

美国各方对临时政策持什么态度？

临时政策一经发布便引起了国会议员、各州、环保组织和人士以及公众等的激烈反应，反对声音更是不绝于耳。

国会议员质疑临时政策。临时政策发布之初，即受到众议院民主党人的批评，他们声称EPA放弃了自身执法义务，并鼓励不遵守环境报告和许可要求的行为。

4月1日，美国参议院的几名议员通过信件对EPA临时政策提出了质疑。信中强调，EPA的重要使命是确保受监管企业遵守环境法律和法规，并且不得允许把自由裁量权当做自由污染的许可。

多个州强烈反对临时政策，并对EPA提起诉讼。在政策公布后的几周，许多州的反对声浪不断上升。加利福尼亚州检察长（attorneys general）在4月9日的信中提出，将继续关注EPA宣布的广泛追溯性政策。4月15日，纽约州、伊利诺伊州、爱荷华州等13个州的检察长致信EPA，称临时政策未充分考虑对公众健康的潜在影响、污染物排放、大气污染与心血管和呼吸系统疾病之间的联系等因素，敦促其废除这项政策。

5月13日，纽约州、加利福尼亚州等9个州的检察长就临时政策对EPA提起诉讼，主要指控包括：EPA在政策中的执法裁量权超出了EPA的法定权限；EPA放弃其环境执法责任；在未提前进行通知和评论的情况下，EPA实施了这一政策；这项政策是任意和反复无常的。申诉还指出该政策没有为州和公民提供足够的透明度，增加了对《资源保护与修复法》危险废物产生者存储时间的许可。为此，要求EPA撤消这一政策，禁止EPA执行该政策，报销诉讼或律师费等。

此外，环保组织对政策的反对力度不断加大。美国国家野生动物联盟（NWF）、塞拉俱乐部等有关环保组织发表声明，批评特朗普和惠勒正在利用疫情将有毒污染合法化，并指出必须制止这种非法和鲁莽的行动。

4月1日，自然资源保护协会（NRDC）与20个环境正义、气候正义和公共利益倡导组织组成的联盟提交了一份请愿书，敦促“EPA发布保护公众健康的紧急规则。声明中，前EPA局长、NRDC主席兼首席执行官吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）宣称，EPA正在利用前所未有的公共卫生危机，在我们最需要保护的时候，将我们的健康置于更大的风险之下”。她说，临时政策尤其对生活在高污染排放设施附近的社区居民有害，污染导致的心肺健康问题将使这些社区面临着来自COVID-19的更大风险。

NRDC约翰·沃克评论道，监测与污染超标之间存在着直接联系，由于EPA给予了特赦，可能会出现污染超标，而且公众或监管机构永远也不会发现、不会收到有关污染超标的报告。在未得到EPA对请愿书做出回应后，几个环保组织在纽约南区地方法院对EPA提起了诉讼，要求EPA进行声明性和禁令性行动，包括命令EPA回应请愿书。此案目前仍在审理中。

同时，美国主流媒体对政策进行了猛烈抨击。有报道称政策是一个机会性漏洞，允许污染者规避《清洁空气法》和《清洁水法》的规定。《纽约时报》将其描述为“彻底放宽环境规则”，“为企业在未确定的时间内进行自我监控设定了新准则。”该报纸强调了EPA主要官员的解释，同时援引吉娜·麦卡锡的话称，政策是“对污染的公开许可”。

美国《国会山报》发表新闻“批评人士炮轰EPA新政是在疫情期间为污染开绿灯”，美国广播电视公司（CBS）发表新闻“‘向污染敞开大门’：特朗普政府在冠状病毒大流行期间无限期暂停环境保护法律”。

不过，这一政策同样也有一批支持者。亨顿·安德鲁·斯库律师事务所（Hunton Andrews Kurth）的律师表示，这项临时政策是史无前例的，EPA此前从未发布过这样一项临时的全国性执法政策，在当前各地受监管企业确保全职员工数量、履行法定环保责任面临新挑战时，发布该政策是值得称赞的。

有关环境诉讼方面的专家对“政策并非全面豁免了环境违法的观点”表示同意。亨顿·安德鲁·斯库律师事务所合伙人Tom Boer敦促受监管企业“弄清事实”，并指出评估细节至关重要，因为临时政策“起初似乎不像某些新闻和推特提到的那样宽泛。”他表示，“临时政策中的所有补救措施均基于企业首先要尽一切努力来履行其环境合规义务。因此，政策中的默认期望是企业继续及时地遵守所有适用要求。”

EPA内部为何对临时政策的态度存在分歧？

EPA局长安德鲁·惠勒（Andrew Wheeler）在政策发布当天称“这项临时政策的目的是在当前非常时期提供执法裁量权，在确保企业运作的同时继续保护人类健康和环境”。

3月31日，EPA发布了一份官方声明，强调这项政策不是对污染的许可，否认COVID-19是污染物超标排放借口的说法，并警告媒体不要错误地报道如“相关政策为环境违规提供了全面豁免，或COVID-19是不合规原因”这类假设的消息。

4月6日，EPA在网站发文驳斥临时政策使污染者从责任中解脱出来这一观点，并转发了大量支持言论，包括美国参议院环境和公共工程委员会主席巴拉索、众议院议员科默、亚利桑那州环境部门主管卡布雷拉、美国家禽和蛋类行业协会主席斯塔克利等表示对EPA推出此政策的赞赏与感谢。

然而，EPA内部也有部分工作人员对该政策表示质疑。EPA执行主任Eric Schaeffer（曾任EPA民事执法办公室主任）称，以苯为例，从EPA定期收集的数据显示，企业的排放峰值可高达法定限额的10倍，如果不进行监测将没有数据支持开展执法行动。

EPA监察长办公室（Office of Inspector General）在6月发布的一份声明中警告称，EPA在疫情期间减少执法活动使其监管责任面临更大风险，并威胁到EPA保护人类健康和环境的使命。

临时政策是EPA在COVID-19大流行的非常时期提供的执法灵活性，虽然政策一经发布就遭到外界诸多批评，但EPA一再强调这是在特殊时期，在确保企业运行的同时继续保护人类健康和环境，反对临时政策是对污染许可的说法。

然而，当前美国疫情尚未好转、形势仍然严峻，EPA于近期发布了政策终止日期。这似乎与政策的初衷有些矛盾，终止背后的原因值得探究。通过对临时政策及各方评论分析，初步判断临时政策终止原因有以下几点。

首先，政治压力迫使EPA及早终止临时政策。政策遭到国会议员质疑，来自国会的压力未能得到缓解。参议院、众议院有关议员均对临时政策提出质疑，虽然EPA曾致信国会议员解释，EPA局长惠勒5月20日在参议院环境和公共工程委员会的听证会上也向议员们解释：“在我们的执法裁量权下，这个国家任何地方的任何人都不允许增加排放”。但似乎并未得到国会议员的理解，来自国会的压力未能得到缓解。而这种压力可能是EPA发布终止日期的重要原因之一。

在临时政策终止日期发布后，众议院民主党人对此表示欢迎。能源和商业委员会主席Reps.Frank Pallone、运输和基础设施委员会主席Peter DeFazio与室内和环境拨款小组委员会主席Betty McCollum等称，“这项政策本不该付诸实施。我们很高兴EPA最终回应了我们多次对结束这项鲁莽政策的要求，但EPA或许不知道，或许不会向国会或美国人民披露该政策的影响。我们将继续监督，直到EPA对此及其所有失败的政策作出答复。”

其次，多个州反对该政策声势高涨，EPA面临的州层面压力增加。各州对EPA临时政策的反应各不相同。虽然有些州如亚利桑那州和乔治亚州，采纳了EPA自由裁量权的政策，但许多州则表示强烈反对该政策。以纽约州为首的9个州起诉EPA，认为该政策是非法的、超出了EPA法定权限，且政策实施之前并未提供通知或评论阶段，因此要求EPA终止政策。同时，有一些州对该政策提出质疑，并表示将会采取自己的政策。

随着不断高涨的反对声音，临时政策的实施面临困难，且EPA还作为被告面临多起诉讼，来自州层面的压力不断增加，尽快终止政策或许是解决当前困境的有效方法。据有关媒体报道，终止日期的发布或将使有关对EPA的诉讼终止，对于EPA临时政策是否存在越权等问题，将成为悬而未决的问题。

第三，EPA内部对该政策存在分歧，使其面临一定的内部压力。虽然EPA局长惠勒、执法和合规援助助理署长Susan Parker Bodine等多次强调，临时政策不是污染的许可。EPA发言人Andrew Hill表示，EPA保留所有权力，并将适当地行使这些权力。但EPA工作人员对该政策表示质疑。如上所述，EPA执行主任Eric Schaeffer质疑监测数据对执法的影响，EPA监察长办公室发布声明警告称，减少执法活动使EPA监管责任面临更大风险。EPA内部的意见分歧，加大了该政策执行的不确定性，其内部压力应会对临时政策的终止起到一定的推动作用。

由此可见，无论来自国会议员、各州亦或EPA内部哪方压力，政治压力无疑是临时政策终止的重要原因，而当前临时政策适用情况减少不过是EPA为终止其错误行为的借口。

此外，2020年将举行美国总统大选，作为“政客”，特朗普面临的首要问题是争取选票、赢得大选，实现连任。为此，特朗普将继续维系其执政基础，并争取更多支持。临时政策引起了各界广泛讨论与批评，许多州及环保组织多次致信EPA，指责该政策不符合公众健康利益和环境保护的宗旨，另有多个州对EPA提起诉讼，要求其废除这项政策。因此，为特朗普获得连任，争取相关州的支持，EPA或会做出让步，选择终止这项政策。

临时政策引发了环保组织、环保人士和公众的猛烈抨击，多家媒体也发表了相关评论，质疑政策效果。环保组织认为，披露要求的文件是必要的，因为公众可以知道哪些企业是合规的，并确保过去的违规行为得到纠正，违规者被追究责任。然而，临时政策却违反了这一要求。有关环保组织要求EPA就临时政策回复意见未果后，对EPA提起了诉讼，反对临时政策的声浪不断上升。在此背景下，EPA发布终止日期，或许是迫于环保组织、环保人士及公众压力的无奈选择。

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受全球新冠肺炎（COVID-19）疫情影响，美国环保局（EPA）发布针对COVID-19采取的举措及出台的政策。其中，EPA于3月26日发布的临时执法政策一直备受争议。6月29日，EPA再次表示，随着疫情形势的变化，各州和地方限制得到放松和解除，因员工短缺等相关限制的影响越来越小，适用临时政策的情况逐渐减少，宣布将于8月31日终止该政策，即自8月31日起，EPA将不会对之后出现的任何违规行为，根据这一临时政策行使执法自由裁量权，同时表示，如果情况允许，临时政策可能会提前终止。

这一政策从出台到终止仅短短几个月时间，其迅速终止的原因是否如EPA宣布的那样，当前形势下这一政策适用情况减少，值得研究。

政策适用范围主要包括联邦机构、州和地方政府、部落、受监管实体、承包商和非政府组织。临时政策自2020年3月13日起生效。EPA将定期评估该政策，以便对其修改或更新。

这项临时执法政策，赋予了环境部门在新冠肺炎疫情期间针对环境违法行为的自由裁量权，放宽对企业依法合规监测和报告的要求。临时政策规定了一般性条款、报告、适用范围等内容。

临时政策指出，EPA重视公众健康和安全，受监管企业应尽一切努力履行其法定责任，如果确因COVID-19造成员工短缺，企业未能按规进行监测和报告将不会受到处罚，但违规者应采取行动尽量减小违规影响与持续时间，及时向EPA或获授权的州、部落报告，并尽快恢复合规操作。

如果EPA认同COVID-19是造成企业违反规定的原因，且企业能够按EPA要求提供证明文件，则EPA不会因企业违反常规合规性监测、完整性检测、采样、实验室分析、培训及报告等要求而实施处罚。

针对在正常情况下要求至少每3个月提交一次的报告，EPA不要求企业补交监测数据或报告；对于要求每两年或每年提交一次的报告，EPA期望有关企业尽快采取合理措施恢复合规行动，延迟进行监测或提交延迟报告。

因疫情影响，受监管企业运行期间可能对人类健康和环境造成严重风险或遇到紧急情况的，企业应联系有关机构（EPA区域办公室、获授权的州或部落），以协商方式尽快采取有效行动。

如果因疫情造成大气、水污染物排放超标，废物处理系统或其他设施/设备故障，企业应尽快通知有关机构。通知内容应包括排放的污染物、废弃或排放情况，预期排放、处置或排放值与任何适用限值的比较，以及超出排放限值的持续时间等。EPA将酌情与获授权的州或部落协商，以确定适当的应对措施。

作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心