◆张武丁

电镀企业私设暗管将超标废水直排外环境如何处罚？日前，某省一起大练兵知识竞赛公布的答案是查封、扣押；限制生产或者停产整治；移送公安机关行政拘留。不少人认为还应加上“按日连续处罚”。笔者也有些看法，试着做一分析。

某省生态环境厅开展执法大练兵知识竞赛，其中一道多选题：

某区环保人员检查时，发现某电镀作坊私设一根塑料暗管将未经处理的电镀废水直排外环境。经检测，外排废水中总铬超标2.5倍，总锌超标5倍。根据检查情况，该环境保护主管部门可以根据《环境保护法》，对该电镀作坊采取以下哪些配套措施？

A、按日连续处罚。

B、查封、扣押。

C、限制生产或者停产整治。

D、移送公安机关行政拘留。

案件涉及3个事实

考题中的案件主要涉及3个事实：一是行政监督管理相对人：“电镀作坊”；二是违法行为：“私设一根塑料暗管将未经处理的电镀废水直排外环境”；三是监测数据：“总铬超标2.5倍，总锌超标5倍”。

笔者认为，首先，就产业政策看，根据“电镀作坊”的事实，应当按照《水污染防治法》第四十七条：“国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目”的规定，依据该法第八十七条的规定处理：“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭”。

也就是说，要将“电镀作坊”责令关闭，而不是与法条相违背的“C、限制生产或者停产整治”。

其次，就违法事实看（在符合产业政策前提下），根据“私设一根塑料暗管将未经处理的电镀废水直排外环境”的调查情况，因为会“造成或者可能造成严重污染”的后果，就要依据《环境保护法》第二十五条的规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”，按照《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条的要求：排污者违法排放、倾倒或者处置含重金属污染物（监测数据含有重金属铬）或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的，环境保护主管部门依法对前者可以实施查封、扣押，对后者应当实施查封、扣押。

同时，根据“私设一根塑料暗管将未经处理的电镀废水直排外环境”的调查情况，还要依据《环境保护法》第六十三条的规定：“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：……（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的……”，做三件事：

一是判断是否构成犯罪（《行政处罚法》第七条规定，“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”）；二是依照有关法律法规规定予以处罚；三是将案件移送公安机关（由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留）。

不同违法行为对应不同处罚

是否构成犯罪？

就监测数据来看，根据“总铬超标2.5倍，总锌超标5倍”检测证据，依据《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条“（三）排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的；（四）排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的”的规定，超标排放的“铬”没有超过三倍、超标排放的“锌”没有超过十倍，未构成《刑法》第三百三十八条规定“严重污染环境”行为，也就不应当认定为构成犯罪。

如何实施行政处罚？

可以依据《水污染防治法》第八十三条规定予以处罚：“（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”，“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。

所以，答案“C、限制生产或者停产整治”比较合理，但需注意两点：一是符合产业政策，也即合法存在的情形下，既要责令改正或者责令限制生产、停产整治，又要处以十万元以上一百万元以下的罚款；二是情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

是否移送公安机关？

按照《环境保护法》第六十三条第三项，特别是配套办法《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条的规定，对尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件，依据该办法第五条的规定，“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道”，案情符合规定，应当将案件移送公安机关。

同时，还要看是否造成污染事故，《水污染防治法》第九十四条规定，企业事业单位违法造成水污染事故的，除依法承担赔偿责任外，由县级以上环境保护主管部门依照规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款；有《环境保护法》第六十三条规定的违法排放水污染物等行为之一，尚不构成犯罪的，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下的拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下的拘留。

是否需要实施“按日连续处罚”？

《环境保护法》第五十九条第一款规定，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”。

《水污染防治法》第九十五条也规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚”。

由此可以看出，实施按日连续处罚，要有企业事业单位和其他生产经营者违法排污受到罚款处罚、复查时仍在继续违法排放的拒不改正两个条件才可使用，而不是一开始第一次发现违法排污就实施之。

厘清不同法律之间的关联

从以上分析可以看出，根据案例涉及的3个违法事实，需要密切配套适用《环境保护法》第二十五条、第五十九条、六十三条，与该法相关的各个配套办法；《水污染防治法》第八十三条、九十四条、第九十五条；《刑法》第三百三十八条及其司法解释以及《行政处罚法》等。

还要厘清之间关联：由生态环境部门对“造成污染物排放的设施、设备”进行查封、扣押；由所在地的市、县人民政府对“电镀作坊”责令关闭；由生态环境部门对“偷排废水行为”进行处罚；由生态环境部门将“案件”移送公安机关，由公安机关对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”实施行政拘留，才能算是完整合理的依法行政。

作者单位：河南省三门峡市生态环境局