◆本报记者 陈媛媛

“随着公益诉讼观念的深入人心，随着时代赋予公益诉讼的使命越来越重要，健全完善公益诉讼立法已经具备提上议事日程的条件了。”在中国法学会行政法学会的年会上，最高人民检察院副检察长张雪樵透露了关于公益诉讼的最新动向。

从2017年7月民诉法修改实施至今，全国检察机关共立案办理行政公益诉讼近30万件，办理民事公益诉讼两万余件，其中一批有影响力的案件，为推动立法提供了实践样本。

取证难，检察机关调查程序处于立法空白状态

2019年4月24日，一纸诉前检察建议分别寄至海南省琼海市人民政府、海南省自然资源和规划厅。这份诉前检察建议是由海南省人民检察院第一分院发出的，建议依法履职，及时纠正违法颁发林权证的行为。

在2009年海南省林权改革工作中，琼海市人民政府违规给位于上溪和尖岭两个自然保护区的村集体和个人颁发林权证，导致占地毁林合法化，增加了保护区管理机构监管执法的难度，造成原有天然森林植被的灭失和生物多样性生态系统功能破坏等问题。而负有监管责任的原海南省林业厅长期以来未协调琼海、万宁两市纠正越界颁发林权证的违法行政行为，也存在怠于履行法定职责的问题。

本案是海南省首起监督地方政府行政违法的行政公益诉讼诉前案件。因涉及农村维稳等复杂敏感问题，有较高的办案风险和难度。检察机关行使调查核实权，积极与多个行政机关沟通协调，全面掌握违法发证形成的原因，查明行政违法主体，对地方政府纠正违法的具体措施提出分步骤解决的方案，最大限度实现推动行政机关依法履职实现保护公益的目的。

天津大学法学院院长孙佑海对此评价道：“检察机关用足调查核实权，及时查明事实，对及时合法地解决行政违法问题发挥了十分重要的作用。”

公益诉讼中检察机关的调查核实权，是指检察机关在办理公益诉讼案件中，基于履行法律监督职责的需要，为查明案件事实、核实相关情况，向案件当事人或者案外人进行证据调查和案情核实权。

长期以来，检察机关的调查取证程序几乎处于立法空白状态。检察院是法律监督机关，现实中往往需要被监督的行政机关配合提供一些证据，行政机关本身又是属于被监督的对象，证明自己行为的违法，现实中会遇到一些抵触情绪。

“在检察机关调查权方面，法律规定的不是特别具体，属于难点问题。”华东政法大学法律系教授江利红说。

取证难，检察机关调查程序处于立法空白状态

公益诉讼在提起诉讼、出席庭审、诉讼监督、判决执行等方面都具有一定的特殊性。如果完全适用一般诉讼程序，将不符合公益诉讼的目的和规律。

3月27日，河南省邓州市破获了非法猎捕、收购、出售国家珍稀濒危野生动物——鹰隼重特大系列犯罪案件，共查获苍鹰、游隼47只，立案13起25人。受理该系列案后，邓州市人民检察院决定提起刑事附带民事公益诉讼，但在举证犯罪行为的危害后果以及评估价值损失方面陷入了困境。

鉴于该案的专业性，承办该案的邓州市人民检察院检察官田永师来到郑州市自然博物馆，向该馆馆长、郑州师范学院教授李长看请求协助办理此案。最后，结合专家意见，量化生态修复方案，确定了放生鹰隼的赔偿数额。

围绕线索发现难、调查取证难、司法鉴定难等突出问题，全国检察机关不断创新办案机制，通过建立“工具箱”、用好公益损害观察员、运用司法鉴定机构库和专家库等形式，以破解难题，寻求对策。

7月，小小的万峰湖牵动着最高检副检察长张雪樵的心，网箱养殖造成水质严重污染，因为横跨黔、滇、桂三省（区）五县（市），实际起诉过程中难度重重。

最高检决定直接立案办理这起公益诉讼案件。在四级检察机关一体化办案模式下，万峰湖专案取得了积极成效，得到了三省（区）各级党政领导的大力支持，进一步强化了协同治理万峰湖的共识，为解决“上下游不同行，左右岸不同步”这一普遍性问题提供了范本。

在江西省龙南县人民检察院督促龙南县文化广电新闻出版旅游局依法履行客家围屋保护监管职责案中，检察机关聚焦文化和文化遗产保护，积极稳妥地拓展公益诉讼的案件范围，以诉前精准监督，实现保护公益目的，以个案整改推动客家围屋整体保护工作。

目前，各地检察机关本着积极、稳妥的原则，在生态环境、安全生产、文物和文化遗迹、特殊群体、公民个人信息保护等一系列群众反映强烈的领域开展了实践探索。这些等外案例的探索，为下一步完善立法提供有力地支持。

取证难，检察机关调查程序处于立法空白状态

“5部法律5个法条，对检察公益诉讼规制只有寥寥几句，没有那么多现成的法律指引我们严格按照法律规范去做。” 最高检第八检察厅厅长胡卫列说。

2019年，党的十九届四中全会审议通过的决定就公益诉讼提出两项新要求，在第四部分提出“拓展公益诉讼案件范围”，在第十部分提出“完善生态环境公益诉讼制度”。这充分表明了党中央对公益诉讼特别是公益诉讼检察制度设计、制度成效、制度定位、未来发展以及重点工作等重大问题有明确规划。

改革创新需要制度来保障，机制建设依赖体系来完善。公益诉讼实践面临的困难和问题难以通过碎片化的机制创新进行破题，公益诉讼立法供给不足的问题越来越不适应形势发展的需要。

为更好满足人民群众在环境方面更高质量的需求，建立完备的公益诉讼法律规范体系日显迫切。多位人大代表和政协委员就完善检察公益诉讼相关立法提出意见和建议，认为不宜将公益诉讼规定于一般的民事诉讼和行政诉讼法律中，建议制定公益诉讼专门法。

最高检高度重视代表委员的建议提案，并于今年7月与全国人大监司委就公益诉讼专门立法问题进行了沟通并形成初步共识，即单独制定检察公益诉讼法更符合公益司法保护实践需要，也更契合检察公益诉讼的制度初衷和发展方向。

为加强司法规范，最高检会同最高人民法院发布司法解释，近期将出台检察公益诉讼办案规则，不仅规范办案程序，更重要的是严格规范公益诉讼检察权的依法行使，确保公益诉讼在法治的轨道上健康发展。