◆曾庆朝 张庆燕 张国栋

我国《环境影响评价法》规定，建设项目环境影响评价文件未经审查或审查后未批准的，审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

河南省南阳市天和电气制造有限责任公司（以下简称天和电气公司）就犯了事儿。该公司未经生态环境部门环评审批即擅自开工建设，而且配套的污染防治设施未建成即投入生产，当地生态环境部门对其作出“停建”“停产”和罚款处罚。该公司不服，申请复议被驳回后，遂将生态环境部门及复议的市政府一并告上法庭，请求撤销行政处罚。

近日，河南省南阳市中级人民法院对此案公开审理后作出了终审判决：“驳回该公司上诉，维持一审法院对其公司作出‘驳回诉讼请求’，并承担一二审诉讼费100元。”

▇ 起因：

企业未经环评审批即开工生产

2019年7月15日，南阳市生态环境局环境监察支队在对天和电气公司进行现场检查时发现，该公司金属铸造、机械加工项目在未取得环境影响评价文件审批的情况下，擅自开工建设，配套的污染防治设施未建成、未经验收，项目即投入生产。

当日，执法人员对天和电气公司技术经理张成立进行了调查询问，制作现场检查笔录后又发现，部分金切设备正在生产，红外线熔炼炉、淬火炉未建设污染防治设施。生态环境部门对天和电气公司作出责令（限期）改正决定书：责令该公司立即停止建设、停止生产。

2019年11月6日，南阳市生态环境局对天和电气公司作出《行政处罚决定书》，依据《环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十九条等规定，责令立即停止建设、停止生产；处20万元罚款；对该公司法定代表人管桂华处5万元罚款。

处罚通知书送达天和电气公司后，公司申请行政复议。2020年3月18日，南阳市人民政府作出了维持该《行政处罚决定书》的复议决定。

▇ 一审：

生态环境部门不存在违规审批处罚问题

2020年4月15日，天和电气公司不服南阳市政府的复议决定，一纸诉状将南阳市生态环境局、南阳市人民政府一并告到了南阳市宛城区人民法院，请求撤销生态环境局的行政处罚和市政府的复议决定。

2020年7月15日，一审法院经过公开审理后认为：依据2015年1月1日起施行的《环境保护法》第十条规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。第六十一条规定“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。

依据《环境影响评价法》第三十一条规定以及参照原环境保护部2016年1月8日作出的环政函（2016）6号《关于〈环境保护法〉第六十一条适用有关问题的复函》规定，生态环境部门作为《环境保护法》第六十一条规定的执法主体，已不限于《环境影响评价法》第三十一条规定的“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门”，而是应当包括涉案违法建设项目所在地的县级以上各级生态环境部门。

依据上述法律及参照规章的规定，法院认为，被告南阳市生态环境局对原告的违法行为具有行政监督管理的法定职权。原告诉称，其建设项目环境影响评价文件属于县区级环保行政部门审批范畴，不属于市级生态环境行政部门审批范畴，分级审批，不得越权，谁审批，谁处罚，原告的违法行为应由南阳市高新区生态环境局处罚，被告无权对原告进行处罚的诉讼理由没有法律依据，其诉称法院不予支持。被告南阳市生态环境局作出的行政处罚裁量适当。

本案中，原告存在两项违法行为，一是未经环评审批擅自开工建设，且已建成。二是配套的污染防治设施未建成即投入生产。

对原告的第一个违法行为，被告采纳了原告听证会中的申辩意见，考虑到原告公司已经按照要求停产停工，并积极配合执法人员调查，造成环境污染较小，依据《行政处罚法》第二十七条、参照生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》第四条第十三款第三项、《环境行政处罚办法》第六条、《河南省环境行政处罚裁量标准适用规则》第八条第三款之规定，经集体研究，对原告未批先建的违法行为，被告对其免予了处罚。

对原告的第二个违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定“违反本条例规定第一款规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”。

依据《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定，经集体研究，被告对原告配套的污染防治设施未建成即投入生产、违反环保设施“三同时”制度的违法行为，进行了减轻处罚，裁量标准为降一档后的最低限处罚。原告诉称其违法行为符合法定应当免除处罚的情节，参照《河南省环境行政处罚裁量标准适用规则》第八条法定免予处罚：当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；违法行为超过法律规定的两年处罚时效的；其他依法不予行政处罚的。

原告称，2018年11月厂址变更至2019年7月处于建设和调试阶段，未开展生产。但是从被告提供的证据中发现，原告于2019年3月、4月、5月期间均与他人签订有加工合同，并开始加工生产，对此行为原告认可。

原告作为产生污染的金属铸造、机械加工企业，应当明知法律规定的环保设施“三同时”制度，却没有及时纠正违法行为。故原告该违法行为不属于法定应当免除处罚的情节。

综上，被告南阳市生态环境局对原告天和电气公司作出的《行政处罚决定书》及南阳市人民政府作出的行政复议决定书，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚裁量适当。法院审理后判决：驳回原告天和电气公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天和电气公司承担。

▇ 二审：

行政处罚裁量适当，上诉被驳回

2020年11月27日，一审判决下发后，原告天和电气公司不服上诉。

南阳中院经公开审理后认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上l00万元以下的罚款”。南阳市生态环境局对上诉人作出本案被诉的行政处罚依法享有职权。

上诉人在配套环境保护设施未建成验收的情况下，开工生产，明显违反法律禁止性规定，在行政处罚程序中，南阳市生态环境局充分保障了上诉人的陈述、申辩权利，进行了听证和集体讨论，对上诉人提出的违法情节、后果、企业的经营情况进行了充分考虑，给予上诉人处罚幅度内最低额度的罚款，上诉人称其应当免予行政处罚的理由，不符合法律规定，中院不予认可。被诉的处罚决定和复议决定处理结果适当。

针对到底能不能用邮寄的方式寄送传票？根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定：“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”，第五十一条第三款规定：“人民法院可以通过国家邮政机构以法院专递方式进行送达”。

原审法院以邮寄送达方式向第三人管桂华送达传票符合法律规定，上诉人称原审程序违法的理由不能成立。

综上，原审认定事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，中院不予支持，遂作出上述终审判决。