本报通讯员李孝林

记者前不久从安徽省生态环境厅了解到，2020年，安徽省继续开展全省生态环境系统“以案释法”案例征集评选活动，并于近日公布了评选结果。据介绍，经过省生态环境厅公职律师初审、法律专家终审，最终确定合肥市长丰县生态环境分局办理的《生态环境行政处罚引入第三方资产评估机制》等10个案例，入选2020年度安徽省生态环境系统“以案释法”案例。

案里案外

某企业未批先建，长丰生态环境部门立案调查

安徽省合肥市长丰县某纤维制品公司是岗集镇工业园区一家新驻企业，因欠缺生态环保责任主体意识，这家公司纤维容具生产项目环境影响评价报告表未经批准，即擅自开工建设。合肥市长丰县生态环境分局（以下简称长丰分局）及时制止了这一违法行为，并对其立案调查。

据了解，长丰分局在调查中发现，这家公司《营业执照》显示的注册资本为500万元，但《长丰县发展改革委项目备案表》载明的项目总投资额为800万元。同时，从执法人员现场检查、调查询问情况及其提供的设备清单、票据等证据资料来看，案涉项目实际全部总投资额概算在110万元左右。由此，关于总投资额的核心证据出现相互矛盾，证据效力明显存疑。

为进一步查明违法事实，保障当事人合法权益，根据生态环境部、国家发展和改革委员会《关于环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）相关规定，长丰分局立即联合当事人委托具备评估资质的第三方机构对案涉项目投资额进行资产评估。

通过评估认定与现场复核，查明案涉项目实际全部总投资额为103.5401万元，并据此综合考虑环境污染程度、当事人过错程度及采取的整改措施等情节，经集体研究讨论，最终依法对这家公司“未批先建”的违法行为处建设项目总投资额2.5%的罚款。

法律分析

如何认定建设项目总投资额是关键

这起案件是合肥生态环境领域首例引入第三方资产评估机制处理的“未批先建”类型行政处罚案件。

这家纤维制品公司存在“纤维容具生产项目未依法报批环境影响评价报告表即擅自开工建设”的环境违法行为，根据《环境影响评价法》第三十一条规定，生态环境部门应当对其违法行为“处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款”。

然而，在处理“未批先建”环境违法行为时，建设项目总投资额究竟如何准确认定？虽然《环境影响评价法》已修改实施3年有余，但这仍然是困扰基层生态环境部门的疑难问题，在当前执法实践中缺乏统一的具有可操作性的适用标准。

面对上述执法难点，长丰分局本着既要保障执法效率也要维护法律权威的理念，严格依据《环境影响评价法》《企业投资项目核准和备案管理条例》及《指导意见》等规定，采取引入第三方资产评估机制的方式，将准确认定“总投资额”作为实施这类行政处罚的基本点，严格规范调查取证，对案涉项目实际全部投资额作出了客观判断，进而给予行政相对人合法兼具合理的罚款处罚。

典型意义

要收集核查“总投资额”关联性证据

目前一些基层生态环境部门在调查“未批先建”违法行为的过程中，对建设项目“总投资额”的认定方法有时失之简单、机械，为了取证便捷，习惯于对企业自述自认等主观性证据全盘采纳，而不进一步收集核查“总投资额”关联性证据。

由于证据来源与形式单一，证明力十分有限，加上缺乏客观性证据印证，难以形成完整有效的证据链，无法达到事实清楚、证据确凿的证明标准，进而导致生态环境部门认定的投资额与实际情况存在较大偏差。

这种现象有悖于依法行政原则的基本要求，也影响了环境执法的严肃性、规范性和公正性。《指导意见》将“总投资额”作为环境执法的处罚基准，进一步规范了认定建设项目“总投资额”，并为实践提供解决问题的路径。

一是根据《建设项目环境保护管理条例》第十三条规定，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前向备案机关备案，并对项目总投资额等备案信息的真实性负责。同时，国家机关公文书证的证明力一般大于其他书证，生态环境部门原则上可以根据属地备案机关出具的备案证明文件载明的“总投资额”，认定案涉建设项目“总投资额”。

二是当建设单位认为其项目“总投资额”实际情况与备案文件不一致时，应当向生态环境部门提出具备证据资格的反证，可以委托具备资质的工程咨询单位、资产评估机构、会计师事务所等专业机构（以下简称第三方机构）进行评估，客观确定建设项目“总投资额”。同时，为避免因评估时间过长而影响办案期限，生态环境部门应当要求建设单位在合理期限内完成评估并提交评估报告。

三是当生态环境部门通过现场检查，发现建设项目备案文件载明的“总投资额”与实际情况确实存在明显差异的，也可以主动采取委托第三方机构评估或询价等方式对建设项目“总投资额”进行调查，并结合现场检查、调查询问情况作出综合认定。

四是对未获备案机关备案的建设项目，生态环境部门应当即时责令项目立即停止建设或生产，及时消除环境影响，待依法完成建设项目备案后启动立案处罚程序，并依据上述情况认定其“总投资额”。

2020年度安徽生态环境系统

“以案释法”十大案例

一、生态环境行政处罚引入第三方资产评估机制

报送单位：合肥市生态环境局

二、非法从事废旧铅酸蓄电池处置案

报送单位：合肥市生态环境局

三、滁州市友西混凝土有限公司非法贮存固体废物案

报送单位：滁州市生态环境局

四、运用新施行的行政处罚自由裁量基准合法合理处罚未批先建违法行为

报送单位：滁州市生态环境局

五、运用《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》罚移并举打击偷排漏排行为

报送单位：滁州市生态环境局

六、现场即时采样监测结果在生态环境行政处罚中的适用

报送单位：六安市生态环境局

七、以“沉淀池渗漏导致超标排放构成不正常运行污染防治设施案”浅谈竞合关系下违法行为处理

报送单位：六安市生态环境局

八、坚持依法处罚前提下有利于相对人的处理方式

报送单位：马鞍山市生态环境局

九、“违法所得”如何罚？

报送单位：铜陵市生态环境局

十、环境监管的智能化探索与行政执法中的主观要件判断

报送单位：安庆市生态环境局