◆本报记者 陈媛媛

最高人民检察院7月14日召开“完善公益诉讼制度，强化公益检察保护”新闻发布会，公布《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）。据悉，《办案规则》系统总结、提炼了公益诉讼检察实践经验，明确并细化办理公益诉讼案件的具体程序，为检察机关办案提供了统一的规范依据。《办案规则》于2021年7月1日起正式施行。

公益诉讼检察制度从无到有，经历了“顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”五个阶段，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。为提高办案质效，最高人民检察院在征求各方面意见的基础上，研究制定了《办案规则》。

细化公益诉讼案件调查方式和保障措施

拥有法定调查权是检察机关办理公益诉讼案件的优势，《办案规则》在保障检察官调查取证方面都有哪些具体规定？

调查是检察机关办理公益诉讼案件的基础，贯穿案件办理的各环节、全过程。《人民检察院组织法》明确规定了检察机关的调查核实权。但在办理公益诉讼案件中，检察机关可以采取哪些调查方式，可以采取什么措施，有什么保障手段，一直缺乏明确的规定。

《办案规则》在总结实践经验的基础上，在法律规定的权限范围内对调查方式、调查程序和调查权保障措施作了细化规定。

明确基本的调查原则、调查程序和调查方式。《办案规则》根据《检察官法》规定的检察官履行职责应秉持“客观公正的立场”，规定了“依法、客观、全面”的调查原则。

充分运用科学技术手段。《办案规则》规定：“在调查收集证据过程中，检察人员可以依照有关规定使用执法记录仪、自动检测仪等办案设备和无人机航拍、卫星遥感等技术手段。”近年来，检察机关通过加强公益诉讼快速检测实验室建设，借助无人机、卫星遥感技术开展公益诉讼调查，与有关部门建立公益诉讼联合实验室，促进公益诉讼与科学技术深入融合。在不久前最高检直接立案的南四湖专案中，就采用了卫星遥感技术，对湖面及周边环境进行检测分析，形成技术分析报告。

借助外力协助调查，《办案规则》规定，“人民检察院办理刑事附带民事公益诉讼案件，在刑事案件的委托鉴定评估中，可以同步提出公益诉讼案件办理的鉴定评估需求。”同时《办案规则》也规定，对于一些专业性问题，检察机关可以聘请其他具有专门知识的人参与，积极借助“外脑”来解决难题。

《办案规则》还规定，行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报。

完善检察公益诉讼诉前程序

检察机关通过发出检察建议督促行政机关依法履职、自我纠错，是中国检察公益诉讼的鲜明特色。最高人民检察院检察长张军强调，“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”。2020年，全国检察机关共立案公益诉讼案件151260件，其中向行政机关发出诉前检察建议11.8万件，行政机关回复整改率达99.4%，绝大多数行政公益诉讼案件在诉前得到了解决。

针对实践中存在的对行政机关同一时期多个同类违法行为按照行政相对人数量分别立案、分别发出检察建议的问题，《办案规则》提出以行政机关为对象的立案标准，对同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形，应当作为一个案件立案。

同时规定检察机关决定行政公益诉讼立案后，可以与行政机关进行磋商；对于民事公益诉讼的诉前程序，在公告的基础上增加了与生态损害赔偿制度衔接的相关内容。“这样的制度规定强调了检察公益诉讼以公益为核心，避免出现为办案而办案、为追求数量而忽视质量的现象。” 最高人民检察院副检察长张雪樵说。

此外，《办案规则》还规范《检察建议书》的送达方式。明确了送达的时间、方式，并规定检察机关可以采取宣告方式送达，必要时，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加，以增强检察建议的透明度和刚性。四川、重庆、陕西等多地检察机关制定了公开宣告送达诉前检察建议的办法。

重庆市人民检察院检察长贺恒扬在一起生态环境公益诉讼案件中，亲自公开宣告送达诉前检察建议；湖北省云梦县人民政府在农业农村重点工作会议上安排专项议程，由检察机关向有关乡镇、开发区及行政机关送达公益诉讼检察建议书，保障了整治工作形成合力，也体现了检察机关和行政机关协同共治的治理成效。

行政机关是否履职到位有了判断标准

对于行政机关是否依法履行职责的判断，是公益诉讼检察办案中的一个核心问题。通过近几年的实践探索和总结提炼，检察机关与行政机关对此问题已经基本形成了共识。

在2019年最高检会同生态环境部等九部委会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》和2020年最高检会同中央网信办、司法部、国家市场监督管理总局等十单位会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》中，都明确了判断行政机关履职尽责的标准：以法律规定的行政执法机关的法定职责为依据，以是否采取有效措施制止违法行为，是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段，国家利益和社会公共利益是否得到了有效保护为标准。检察机关将之归纳为“行为要件+结果要件+职权要件”的三要件标准。

《办案规则》吸收了上述规范性文件的内容，从正、反两个方面对判断行政机关是否依法履行职责作了细化。规定了终结案件的条件即是行政机关依法全面履职的情形；列举了七种可以认定行政机关未依法履行职责的情形。

“实践中比较常见的‘行政机关虽按期回复但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的’情形，也就是‘敷衍整改’、‘虚假整改’的，可以认定为行政机关未依法履行职责；违法行为人虽然已被追究刑事责任或者案件已移送刑事司法机关处理，但行政机关应当依法给予责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚或者处置相关环境损害，需要继续履职的，如果行政机关‘一移了之’，检察机关可以继续督促行政机关依法履职。”最高人民检察院第八检察厅副厅长徐全兵说。

协助社会组织承担更多公益保护职责

近年来，社会组织是维护社会公益的一支重要力量。在推动环境法治建设、维护社会公共利益方面作出了积极贡献。检察机关办案中如何协调处理与社会组织的关系？

《办案规则》依据相关法律，明确了检察机关和社会组织在诉讼中的具体衔接程序。规定检察机关经调查认为存在损害社会公共利益的事实，起诉前需要先发布公告，以督促包括社会组织在内的适格主体及时行使诉权；对于社会组织等适格主体起诉的，规定检察机关可以支持起诉，明确了支持起诉的条件、方式，以及撤回支持起诉的情形和后续处理等。

某市人民检察院支持某市环境科学学会诉袁某某等三人环境污染民事公益诉讼案，历经了诉前公告程序、资格审查程序、证据协助调查、提供法律咨询与诉讼指导、协助鉴定和保全、出庭支持起诉、协助进入执行程序等全流程的支持起诉，补齐社会组织某些方面存在的短板，起到了良好的共同维护公益的作用和效果。

“公益诉讼制度实施以来，检察机关与社会组织的关系在实践中不断得到完善和提升，形成‘支持+配合+监督’的良性互动关系。”最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列说。下一步，检察机关会更加积极地支持、帮助社会组织承担更多的公益保护职责，发挥其在社会治理中的应有作用。

用列举加“等”方式拓展公益诉讼案件范围

党的十九届四中全会明确提出拓展公益诉讼案件范围。为贯彻落实党中央要求，检察机关办理了一批涉及安全生产、公共卫生、网络侵害、文物和文化遗产保护、妇女儿童、残疾人等特定群体权益保护及扶贫等领域公益损害案件。

目前，全国有25个省级人大常委会出台了加强公益诉讼检察工作的决议、决定，都要求根据地方经济社会发展状况和公益侵害的突出问题，对法律规定的“等”外范围作了细化，为地方检察机关拓展公益诉讼案件范围提供了法规依据。

对此，《办案规则》在行政公益诉讼、民事公益诉讼两个章节中，列举了法定办案领域，即包括生态环境和资源保护，食品药品安全，国有财产保护，国有土地使用权出让，未成年人保护，英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉保护。列举之后再像《行政诉讼法》、《民事诉讼法》一样后面加一个“等”字。同时，在总则中也明确“人民检察院办理公益诉讼案件，应当遵守宪法、法律和相关法规”，体现了检察公益诉讼职权法定的原则和精神。

近年来，一些单行法陆续增加检察公益诉讼的条款，为拓展公益诉讼案件范围提供法律依据。目前，检察机关办案的领域从最初《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改时确定的4个领域，逐渐增加了英雄烈士保护领域、未成年人保护领域、军人地位和权益保障以及安全生产领域等8个领域。下一步，检察机关将就人民群众反映强烈的民生领域公益损害案件范围进行积极探索。