◆燕丽 雷宇 贺晋瑜

《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中提出推进重点区域协同立法，探索深化区域执法协作。近年来，随着区域大气污染联防联控机制不断完善，区域大气污染防治协作程度不断深入，京津冀及周边地区、汾渭平原和长三角等重点区域各项大气污染防治工作有序推进，大气环境质量显著改善，但是臭氧和细颗粒物污染形势依然严峻。为着力消除重污染天气、防治臭氧污染、治理柴油货车污染，亟须推进重点区域大气污染防治协作立法，完善区域大气污染联防联控机制，推动重点区域空气质量持续改善。

区域协同立法的基础

《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，健全跨区域污染防治协调机制，加快解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤等突出环境问题。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步指出，建立污染防治区域联动机制，完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。中共中央审议通过《京津冀协同发展规划纲要》指出，生态环境保护要率先取得突破。国务院重要文件《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中明确提出制定京津冀及周边大气污染防治条例。

2014 年修订的《环境保护法》和 2015 年修订的《大气污染防治法》均明确要求建立重点区域联防联控机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、 统一的防治措施，统筹协调重点区域内大气污染防治工作，为开展区域大气立法提供上位法依据。

为依法依规推进区域大气污染防治工作，国家和地方积极探索立法新思路、新举措，结合实际情况及时修订颁布地方大气污染防治条例，制定大气污染物特别排放限值标准，开展区域关键领域协作立法等，为区域大气立法奠定了良好的基础。2017 年京津冀三地共同制定了首个区域标准《建筑类涂料与胶黏剂挥发性有机化合物含量限值标准》，并同步发布实施。长三角出台了《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区产业项目准入标准》，积极开展能源供应、建筑施工、汽车维修等领域行业污染物排放标准制定，研究和编制统一技术规范、统一标准修订和发布流程等工作。2020年5月，京津冀三地同步实施《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。条例作为落实京津冀协同发展战略的首个立法协同项目，聚焦共同领域、解决共同问题、承担共同责任，在核心条款、基本标准、关键举措上保持一致，做到了立法同步、实施同步，为三地携手共同打赢污染防治攻坚战提供有力的法律保障。

亟待解决的关键问题

区域大气污染防治协同立法的总目标是，为区域大气污染防治协调合作机制的构建提供法制保障，为区域大气污染协同治理的实现营造良好的法治环境。按照“优势互补、互利共赢、区域一体”的原则，实现区域内各方利益的均衡与共享，实现大气污染防治法律制度的协同，整合执法力量、合理划分区域大气污染联防联控事权，确保区域大气污染协同防治的高效性、长久性和可持续性。因此，区域大气污染防治协同立法亟待解决的关键问题主要包括以下方面：

一是明确协同立法的目标定位。立足于区域内各地在经济发展、社会背景、法制建设等方面的差异，分析各地在区域协同立法推进过程中面临的障碍和问题，并深入探究这些问题与障碍的成因，关注背后的社会实际。坚持问题导向，清晰地认识到问题所在和问题成因，通过明确立法的目标定位，妥善解决问题，确保区域协同立法的可行性、针对性和有效性。

二是明晰事权划分的问题。事权是法律授予政府处理公共事务的权力。事权强调政府权力的边界范围，强调与权力相对应的义务承担及责任。政府间的事权划分是指不同级别政府之间根据职能将专有事权、共享事权、剩余事权等不同性质事权进行分配。区域大气污染协同治理问题，纵向涉及央地政府间对公共事务事权的划分，横向涉及各地的府际合作、权责分配。以京津冀为例，中共中央审议通过《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀协同发展提出了明确的深化改革、顶层设计的路线。但是统筹行政指令、市场意愿和法律意志是协调京津冀区域要素资源整合、跨区域治理的先决条件。当前，京津冀区域大气污染联防联控主要通过行政命令、指导意见和实施方案等配置各地在大气污染防治中的权力义务。这种制度设计决定了在短期内成效明显，但从长远来看，探索京津冀事权划分的理论与政策支持、发展与改革路径，实现大气污染防控事权配置的优化应为区域大气立法破题的关键。

三是解决区域立法如何协作的问题。不仅要求立法机关进行立法合作，也要求在立法工作、立法推进过程和立法效果上达到协同。既要求突破原有行政体制和行政区域的限制，达到跨区域性立法的统一性和协调性，也要求实现区域内的制度协同和利益平衡，兼顾各方利益诉求。这就要求在区域协作立法过程中清理涉及地方保护主义或者各地间存在冲突的与环境相关的地方性法规，这也是加强信息沟通、打破政策壁垒的必由之路。

四是解决如何促进区域大气污染防治协作机制长效合理的问题。随着我国区域大气污染防治协作的不断深入，统一规划、统一标准、统一监测、统一污染防治等方面在实际管理中均取得阶段性成效，对重点区域空气质量改善起到有力的推动作用。但是现行的区域大气污染联防联控系统性和长效性仍有不足，实际运行过程中还存在协作困难、互相扯皮推诿等问题，迫切需要通过立法明确在区域联防联控中应该构建的工作模式和协作机制，包括统一监管、区域联合执法、信息公开和共享等。

作者单位：生态环境部环境规划院