本报记者王玮

有生态环境损害才有司法救济？最高人民法院的态度是，近日召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《规定》）。出席新闻发布会的最高人民法院党组成员、副院长杨临萍表示，禁止令保全措施是民事诉讼保全制度在生态环境保护领域的拓展，其规范适用将有助于在生态环境司法保护中发挥积极作用。杨临萍还就这部司法解释的起草情况、主要内容作了说明。

为什么要在生态环境侵权领域出台禁止令？

生态环境侵权行为具有突发性、瞬时性、不可逆转性，危害后果具有滞后性、长久性、难以修复性，如何在民事诉讼保全制度框架下，及时制止侵权行为、防范生态环境风险，是各级人民法院面临的重要问题。

杨临萍说，司法作为生态环境治理体系的重要组成部分，担负化解生态环境矛盾纠纷，保护生态环境国家利益和社会公共利益，保障人民群众环境权益的重要职责。

近年来，最高法针对生态环境保护的自身特点，为回应环境司法实践中对行为保全措施的特殊需求，以《民事诉讼法》行为保全制度为依据，将延伸探索采取生态环境禁止令措施作为一项重要工作部署，指导各级法院积极开展工作实践。

杨临萍介绍，在认真总结各地法院司法实践的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，最高法就禁止令保全措施的法律依据、申请主体、适用范围、审查标准等问题予以规范，制定出台《规定》（共14条），以实现禁止令保全措施对生态环境的预防性、及时性保护和对侵权行为的震慑作用，统一法律适用。

据了解，我国在刑法修正案（八）率先规定了刑法上的禁止令，《民法典》第997条亦规定了人格权保护的禁止令。

“但这些都是实体法上的禁止令。”中国人民大学法学院教授汤维建评价，《规定》的出台丰富了保全制度的具体内容，在程序法领域呈现具有公示、监督和震慑作用的禁止令保全措施，推动了保全制度继续向前发展完善。

杨临萍说，《规定》在起草过程中，以人民群众对惩治环境污染、生态破坏行为的迫切需求为出发点，明确为防止申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害，可以采取禁止令保全措施给予救济，及时制止损害的发生或继续扩大。

为切实落实“保护优先、预防为主”原则，及时有效防止或者减少生态环境损害影响，《规定》明确了诉讼前和诉讼过程中均可以申请采取禁止令保全措施。对“情况紧急”给予可以缩短作出禁止令保全措施时间的特殊规定，强化预防性保全措施功能。

为服务国家社会发展需要，《规定》明确在确定禁止令保全措施的适用范围、考量因素、审查期限时，要把握时、度、效，既要考虑对生态环境的保护，也要考量对国家社会发展及被申请人合法权益的影响，合理平衡各方利益关系。

采取禁止令保全措施的前提是什么？

明确禁止令保全措施的法律属性。

禁止令保全措施的法律依据是《民事诉讼法》第100条、第101条规定的行为保全。在生态环境保全裁定基础上制作单独的禁止令予以公示，既体现了行为保全制度的一般特征，又体现了生态环境保护的特殊需要。

明确禁止令保全措施的申请主体和适用情形。

《规定》第2条明确禁止令保全措施的申请主体，包括直接受到污染环境、破坏生态行为损害或者损害风险的自然人、法人或者非法人组织，以及《民法典》第1234条、第1235条规定的“国家规定的机关”和“法律规定的组织”。《规定》第3条明确在提起生态环境侵权诉讼时或者过程中可以申请诉中禁止令。同时，也考虑到生态环境受到损害的紧急情况，在提起诉讼前可以申请诉前禁止令。

明确采取禁止令保全措施的考量因素。

采取禁止令保全措施的前提是被申请人污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害。在此基础上，《规定》第5条细化了人民法院作出禁止令保全措施需综合考量的因素。

一是被申请人污染环境、破坏生态行为是否被行政机关依法处理而仍继续实施；二是被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害是否会超过禁止被申请人一定行为对其造成的损害；三是禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响；四是申请人的诉求应有基本的依据等其他应当考量的因素。

明确各方当事人的权利保障。

《规定》总结环境司法实践经验，对禁止令保全措施实施过程中各方当事人的权利保障予以规定。规定了询问、勘查、复议程序，保障当事人陈述、申辩等诉讼权利；规定了申请人的担保责任，防止恶意申请和权利滥用；规定了禁止令保全措施的提前解除，避免当事人或者利害关系人受到不必要的损害。此外，还明确了不履行禁止令保全措施须依法承担相应法律责任，以保障禁止令保全措施的履行效果。

禁止令保全措施加大司法保护生态环境力度

总台央视记者：《规定》对生态环境保护将发挥怎样作用？

最高法副院长杨临萍：禁止令保全措施目的是为了及时制止生态环境侵权行为，避免对申请人合法权益或者生态环境造成难以弥补的损害。《规定》的出台是为了更好地落实“保护优先、预防为主”原则，将对生态环境保护发挥重要作用。

一是丰富民事侵权行为保全制度。根据民诉法关于行为保全的规定，被侵权人可以在提起诉讼前或者诉讼过程中申请人民法院禁止侵权人作出一定行为。生态环境侵权属于特殊侵权，在该领域适用禁止令保全措施，并规范、完善相关程序规则，在保全裁定基础上制作单独的禁止令予以公示，丰富了民事诉讼行为保全制度。

二是加大环境司法保护力度。人民法院基于当事人申请采取禁止令保全措施，在案件审结前、甚至诉讼前即责令被申请人立即停止一定行为，将对生态环境的司法保护向前延伸，强化了环境司法对保护公众环境权益、震慑生态环境侵权行为的力度。

三是回应群众关切。《规定》明确人民法院可依据保全裁定内容制定单独的禁止令张贴在污染环境、生态破坏行为实施地、损害结果发生地等相关场所，接受人民群众监督，将有力维护生态环境公共利益和人民群众环境权益。

中国环境报记者：如何保护被申请人合法权益？

最高法环资庭庭长刘竹梅：制定《规定》中尤其考虑到案件尚未经过审理、裁判，甚至尚未受理，以及可能存在恶意申请禁止令的情形，人民法院在审查判断是否作出禁止令时，应依法审慎适用。

一是要考量具体的环境损害类型，区分不同的生态环境损害予以救济。尤其是环境污染与生态破坏类型不同，造成损害的行为方式差异较大，在具体个案中需要法官发挥司法智慧，避免出现保护不足和过度保护两种倾向。

二是要适当控制适用范围，发挥禁止令保全措施“调节器”功能。人民法院在审查判断是否作出禁止令时，要审查比较被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境在裁判前可能遭受的损害，与禁止被申请人一定行为可能会对被申请人造成的损害, 以衡量双方合法权益，避免出现利益失衡。特别说明的是，“损害”不需要精确认定具体金额，而是在现有证据材料基础上对双方损失范围、大小、程度进行综合比较判断。

此外，为平衡可能产生的利益冲突，防止权利滥用，《规定》明确了询问、勘查，申请复议，提前解除禁止令保全措施等程序，保障被申请人和其他利害关系人的合法权益。

中国审判记者：如何理解“现实而紧迫的重大风险”？

最高法环资庭二级高级法官贾清林：禁止令保全措施可能会对被申请人权益造成一定影响，故需要具备“现实而紧迫的重大风险”这一基本条件，即损害必须真实的、现实存在的，具有时空上的迫切性，所产生的风险具有重大性，如不及时制止将很可能导致申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害。具体可从以下几方面考量：

一是被申请人是否违反了《环境保护法》《森林法》《长江保护法》等环境资源法律法规，实施了污染环境、破坏生态行为。

二是被申请人实施的污染环境、破坏生态行为是否已经被相关环境资源法律法规明确规定在应承担法律责任的范围内。

三是被申请人因污染环境、破坏生态行为应当予以行政处理但尚未处理，或者已经行政处理但尚未得到有效控制。

鉴于环境资源法律法规中对于应承担法律责任的污染环境、破坏生态行为规定的较为丰富，同时考虑到禁止令保全措施刚刚适用，《规定》对人民法院审查作出禁止令的基本条件采取了概括性描述的方式。各级法院应综合考虑并结合个案判断是否作出禁止令。

观 点

《规定》能够切实有效地为审理生态环境侵权案件提供有效的程序规则支持，从而更好地维护公众的环境权益及民事主体的其他合法权益，更具法律指导意义，将对生态环境保护起到重要作用。

——方燕 全国人大代表、特约监督员、陕西省律师协会副会长、北京金诚同达律师事务所高级合伙人兼西安分所主任

《规定》明确将生态环境侵权案件的诉前、诉中禁止令定位为一种禁止类的行为保全措施，不仅有助于对生态环境侵害给予及时有效的预防性救济，还确保了此项司法改革举措具有充分的法律依据。

——杨松 全国人大代表、特约监督员、辽宁大学党委常委、副校长、辽宁省人大法制委副主任、“万人计划专家”、长江学者

《规定》创设性提出诉前、诉中禁止令保全措施，对于及时解决生态环境损害问题具有很强的现实意义。

——肖胜方 全国人大代表、特约监督员、中华全国律师协会副会长、广东省律师协会会长、广东胜伦律师事务所主任

《规定》不仅掀开了生态环境司法保护新的一页，对生态环境的预防性、及时性、有效性保护提供了司法依据，亮出了法律利剑，成为生态环境司法保护的绿色盾牌。

——汤维建 全国政协委员、特约监督员、中国人民大学法学院教授、民革中央常委、中国民事诉讼法学研究会副会长（兼职）