◆高秀萍 夏睿宏 曲波

历经行政复议、一审、二审，2021年11月9日，山东平度一起因企业不服生态环境部门行政处罚决定引发的行政诉讼案结案了。虽然法院最终维持了行政处罚决定，案件尘埃落定，但是案件引发的思考还在继续。

案情回顾

不采纳听证意见坚持处罚，企业状告生态环境部门

某食品企业生产废水直排

2020年7月1日夜，山东省青岛市生态环境局平度分局执法人员对某食品企业的蔬菜加工项目进行现场检查时发现，该企业在正常生产，配套建设的污水处理设施未运行，生产废水未经处理，直接排放至厂外沟渠。

执法人员依法制作了现场检查（勘验）笔录，拍摄现场照片并委托第三方监测机构对厂区总排口污水进行取样监测。检测结果显示排放的废水中化学需氧量250mg/L、总磷4.46mg/L，分别超过《流域水污染物综合排放标准第5部分半岛流域》（DB/373416.5-2018）中2级标准限值要求的4.0倍、7.92倍。

2020年7月7日，执法人员对该企业法定代表人进行调查询问，其对违法事实供认不讳。针对该公司的违法行为，平度分局于同日下达《责令改正违法行为决定书》。

责令企业改正，拟罚款68.5万元

该企业的上述行为涉嫌违反水污染防治法第三十九条，依据该法第八十三条第（三）项和《山东省生态环境行政处罚裁量基准》水污染防治类序号8的有关规定，平度分局依法责令该公司停止违法排放水污染物的行为。2020年8月19日，向企业送达《行政处罚听证告知书》，告知企业拟罚款68.5万元整。

企业提出听证申请，平度分局于2020年9月11日组织听证。听证会上企业提出：1.因疫情原因今年没有正常生产，只是处理库存，洗菜废水无任何添加剂，不会对环境造成污染；2.近几年公司经营困难，资金紧张，无缴纳罚款的能力；3.疫情期间国家有扶持企业的政策，这次巨额罚款与国家的扶持政策不符；4.本案检测报告的水样是从污水池提取的，检测结果不具有代表性。要求免予行政处罚。

平度分局复核后，认为本案认定的违法行为是不正常运行水污染防治设施，企业的上述理由均不是免予处罚的法定理由，对以上听证意见不予采纳；经核实，第三方检测机构从污水池中提取水样的检测结果，不能作为有效的裁量因素，对罚款金额依法进行重新裁量。经分局案审会集体审议，决定对该企业处罚款50.5万元整，并向该企业送达《行政处罚决定书》。同时依法将该案件移送公安机关实施行政拘留。平度市公安局依法对该企业负责人作出行政拘留5日的处罚决定。

复议诉讼均维持原处罚决定

该企业不服，向青岛市人民政府提起行政复议申请。2021年1月5日，复议维持原行政处罚决定。该企业仍不服，遂向青岛市市南区人民法院提起诉讼，一审法院对于该企业的诉讼请求不予支持，驳回其诉讼请求。该企业不服，向青岛市中级人民法院提起上诉，二审法院对于该企业的诉讼请求驳回上诉，维持原判。

案件思考

把每一次执法都当作普法，争取当事人认可办案结果

不正常运行水污染防治设施排放水污染物是否要以排放的污染物超标为要件？

在复议、一审、二审过程中，企业均提出外排废水没超标不能处罚。本案违法行为发生于2020年，故本案在法律适用上应依据《水污染防治法》（2017年修正）的第八十三条。该条针对的是逃避监管行为，并未对排放水污染物是否超过标准作出要求，不正常运行水污染防治设施属于该法明确禁止的逃避监管行为的方式之一。即只要实施了该违法行为就有权依法查处。

而企业主张该项认定应以“排放污染物超过规定标准”为要件，提出原国家环境保护总局环办〔1998〕98号和环发〔2003〕177号文均对此进行了规定。对此，法院认为上述两个文件均是对当时适用的《水污染防治法》（1996年修订）第四十八条进行的解读，然而该法已分别于2008年、2017年进行修订。2008年修订时“不正常使用水污染物处理设施”已不再以“排放污染物超过规定标准”为要件，本案违法行为发生在2020年，应适用2017年修订的法律规定。

通过对比上述两个修订版本的水污染防治法相关规定，也可以看出新法对该类违法行为的查处更为严格。这也与目前我国加快推进生态文明建设的总体要求相符合。

什么是水污染物？是否以超过排放标准为前提？

企业主张“水污染物”本身就包含着“超出规定标准”之意，因此没超标就不应处罚。但依据《水污染防治法》第十四条、第十五条、第一百零二条，水污染物是指加入水中导致水体特性改变，影响水的有效利用，造成水质恶化的物质，国家有关机关应根据水污染防治的要求和经济、技术条件制定水污染物的排放标准，故“水污染物”与“超过排放标准的水污染物”显然属于两个概念范畴，企业的主张不能成立。

由此可见，目前适用的《水污染防治法》对水环境保护的要求更高，排放的水污染物是否超标不是认定涉案违法行为成立的要件，仅属于环境保护主管部门进行行政处罚的裁量因素。

日排水量如何裁量？

根据《山东省生态环境行政处罚裁量基准》水污染防治类序号8的规定，综合考量废水类别、违法事实、排污超标状况、水日排放量、排放去向或区域、违法次数等六项裁量因素确定罚款数额，对该企业的违法行为进行裁量因素的认定，以法定最低罚款金额10万元为基础，根据裁量因素调增罚款金额。平度分局经听证核实，依法主动纠错，采纳对当事人从污水池中提取水样的检测结果不能作为有效的裁量因素的意见，并对罚款金额依法进行了重新裁量，排污超标状况因素作为“不超标”核算。

关于日排水量，在执法现场无法进行精准测量的情况下，采纳该企业自认的排放量，复议、一审、二审法院均认为并无不当。

思考：如何尽量化解行政争议？

由此案，笔者想对企业说，应切实履行环境保护主体责任，在经济运行、行业管理中既要知法懂法，更要尊法守法。要有确保污染防治设施正常运行，各项污染物达标规范排放是企业法定义务的意识。对执法发现的问题，要迅速整改，把高标准、严要求贯穿整改工作全过程。

而对环境执法人员来说，既要严格执法，也要将每一次执法都当作普法实践，抓住执法检查、文书送达、听取当事人陈述申辩、组织听证等每个与当事人面对面沟通的环节，耐心听取当事人的疑惑和不解，明确告知作出行政处罚的法律依据和行政处罚内容，给出明确的整改意见，从法理情三方面，最大限度地化解行政争议，争取当事人对案件办理情况的认可。

作者单位：山东省青岛市生态环境局平度分局