◆胡卫卫 牛旭

黄河流域是我国国家生态安全的重要屏障与实现流域高质量发展的重要窗口。黄河流域是一个相互联系、相互协同的整体性系统，流域内生态系统的自然特征及其生态服务功能的公共性要求进行整体性治理。

当前，我国黄河流域环境污染与生态环境破坏得到了一定程度的改善，但是由于黄河流域空间跨度大、水土流失严重、资源环境承载能力弱，流域内各地区发展不平衡、不充分等问题仍然突出。黄河流域生态系统的整体性以及生态服务功能的公共性与现有行政体制的分割性成为制约跨行政区域生态治理有效性的主要难题。在长期的生态治理实践中，治理主体的分散化、治理结构的破碎化以及治理资源的孤岛化掣肘黄河流域生态保护和高质量发展。资源差异与信息技术屏障成为阻碍黄河流域生态空间高效治理的顽疾。在这样的背景下，如何打破流域生态环境治理碎片化，构建整体性治理的长效机制成为重要课题。

整体性治理基于宏观的顶层架构，从全面、系统、多维的视角对流域生态治理体系进行优化，以信息技术助推治理结构重组，以“一元多核”共治提升治理能力，使黄河流域生态治理与高质量发展的本质要求高度契合。整体性治理模式以公共利益和公众需求为导向，强调制度化的跨界合作与信息共享，从而对政府功能进行整合。其中，协调、整合和责任的嵌入极大地促进了流域治理中多元利益主体之间的互动和融合，能够通过一定的长效性机制形成相对稳定的生态治理网络，有效整合黄河流域的各类资源，实现资源、信息、技术的共享。在整体性视域下，笔者认为可以探索建立四种机制。

深化多元共治的市场调节机制

推动政府与非政府主体间的协商共治是整体性治理的必然要求，应深化多元共治的市场调节机制。

建立与生态环境整体性治理配套的市场管理机制，强化黄河流域内广大企业主体在环境污染防治和生态保护方面的过程控制和末端治理责任。同时，针对不同环境风险等级企业分类制定具体管理措施，对于多次不配合、治理不力的企业加大惩罚力度；对于积极配合、生态环境风险防范较好的企业给予一定的激励和补偿。

大力推动黄河流域发展绿色金融，利用金融手段限制企业污染环境，倒逼企业向着清洁、绿色、循环、可持续方向发展。针对黄河流域绿色金融发展的区域不平衡现象，应不断完善政府资金支持与社会资本共同参与，发展多元化、市场化的绿色金融。

通过构建生态治理项目化运作机制将社会组织融入政府、市场与社区等多元共同体中，打破传统的“统包统揽”式服务与“全能式”治理导致的效率低下。

建构公开透明的信息共享机制

以信息技术为治理手段是整体性治理的核心内容，这就需要建构公开透明的信息共享机制。

充分运用“北斗”卫星等高科技手段，建设全覆盖、高精度、反应迅速的立体化监控网络，动态反映流域水文、生物多样性、污染源、水域岸线管理、建设项目、水利工程运行等方面的情况，相关数据由各流域管理部门及时采集、核定并公布在综合信息平台。

完善从中央到地方一体化与多层级网格化的信息共享与标准协同制度。以解决历年生态环境治理中遇到的问题为导向，以黄河流域未来发展规划为基准，完善环境规划协同和环境标准协同制度、实施区域总量控制制度、统一环境影响评价制度、重污染预警会商和应急响应机制，推动信息有效整合与沟通。

政府及时公开流域内生态环境动态、国家政策信息，并在拟定草案时积极推动公众反映意见、参与生态治理。

建构利益共享的生态补偿机制

整体性治理强调综合运用行政和市场手段，调整生态保护和建设相关各方之间的利益关系，建构利益共享的生态补偿机制。黄河流域生态补偿机制不仅是推动流域内各地区资源互补、追求公平发展的有效工具，更是巩固脱贫攻坚成果、防止返贫的重要保证。积极探索融资渠道多元化和补偿方式多样化,可以在生态空间治理中减轻政府财政压力、体现公平原则。

要明确生态环境补偿的受益方、补偿方、保护方和受补偿方等利益相关者及其权责关系。依法按照各主体的权责对补偿依据、补偿标准、补偿程序、补偿方式等做出清晰的说明。

要充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系。

由独立第三方机构对生态补偿中的生态工程建设进行有效监督和评估，各地区政府联合组织人员定期进行财务审计并进行资金的统一调配和使用，保证生态治理资金使用效用的最大化。

培育生态治理的公共精神

公共精神是公众在参与公共事务中所展现出来的对公共价值的坚守和对公共道德的维护。黄河流域生态的整体性治理强调以公民需求为导向，通过明晰正确的生态价值取向，培育生态保护、治理与发展的公共精神。

政府要自上而下对流域资源环境现状加强宣传，积极进行生态价值观、生态法律和生态心理等方面的教育引导。同时，自下而上推动公众自觉将环保意识“内化于心，外化于行”，积极弘扬生态空间治理多元主体风险共担、利益共享、未来共创的合作观念。

以家庭为单位推进向绿色生活方式和理性消费转变。在黄河流域生态治理的必要性、紧迫性、建设目标以及实现途径等方面达成广泛共识，提高家庭成员对生态治理的知晓度、认同度和践行度。

鼓励公众提出合理的生态环境诉求，健全社会公众参与生态治理的利益保护机制，为黄河流域整体性治理提供广泛而强大的支撑。

作者单位：西北农林科技大学