编者按

近日，为充分发挥污染者“内部式”监督，让内部举报人成为环境治理体系的参与者，某地发布《生态环境违法行为内部举报人奖励与保护办法》，办法特别强调“内部举报最高可获奖励50万元”。对此，有人喝彩，认为奖励金额巨大，显示了地方治理决心。也有人很反感，认为这样有悖企业员工道德伦理。对于这一办法，大家如何看？如何完善相关制度，防范可能带来的问题？本报今日刊登相关评论，以期引发思考。

观点一

重赏让吹哨人发出不凡之音

◆未央

内部举报人，又叫吹哨人，即揭发举报违规违法线索的内部知情人士。吹哨人制度，是个舶来品，源自美国，最早可追溯到200多年前的美国建国初期，旨在解决当时美国国内混乱的市场环境引起的巨大监管难题。

内部人举报相比政府“外部人”监管，具有天然的成本优势，比如发现问题早、快，掌握违法线索更具体，固定证据更便利等。因此，特别适合在违法行为发现比较难并且违法后果比较重的领域建立内部举报人制度，比如食品安全、安全生产等。

笔者认为，生态环境领域也是一个适合领域。一方面，环境违法行为往往极其隐蔽，不是内部人一般难以发现。比如篡改监测数据、埋设暗管偷排、非紧急情况下开启应急排放通道等，违法行为转瞬即逝，没有规律，取证艰难。

另一方面，违法行为后果较为严重，具有不可逆性。严重的违法排放，对环境的损害往往是长期的，甚至是不可修复的。因此，特别需要在环境执法领域建立内部人举报制度，早发现、早查处严重违法行为。

“围观”的眼睛多了，“吹哨人”可能潜伏在每个角落，这对排污者的震慑力无疑是巨大的，可以最大限度预防环境违法。

建立内部人举报制度不能光凭道德劝导，必须激发举报人合理动机并予以必要的保护。额外重赏就是一个很好的办法。一方面，从社会公益的角度看，内部举报给予重赏旗帜鲜明地表明了监管的态度：相对于职业人对企业的秘密保守、利益守护，我们更注重的是公共利益的维护。举报人是公众的“李逵”，不是某个人或某个企业的“李鬼”。

另一方面，从举报人个人利益维护看，额外的重赏是对内部举报人被辞退、被报复等风险的利益补偿。高额奖励能够使内部人更放心、更主动、更配合环境违法行为的举报和查处。

环境吹哨人探索不妨自此始

◆郝亮

《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》第十六条明确提出：要发挥社会监督作用，建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。

近日，某地发布《生态环境违法行为内部举报人奖励与保护办法》（以下简称《办法》），探索污染者“内部式”监督，是吹哨人制度在环境领域的地方尝试。笔者认为，在生态文明建设日益深化的背景下，其先行先试的做法应给予肯定和支持。

虽然有人认为举报得不偿失，“告密”会导致人与人之间缺乏信任，带来道德危机；甚至在重赏之下，公报私仇等恶意诬告陷害容易被滥用，增加执法司法部门甄别有价值信息的成本。当然，部分反对声音不无道理，举报人若能在企业内部解决污染问题更加值得肯定。如穷尽办法后而采取“吹哨”举措，也是对社会公众负责和业内诚信回归的呼唤。

为了让《办法》更好地发挥作用，笔者建议在执行中应注意以下4点：

一是营造内部举报人正面形象的社会氛围。新制度运行之初，难免会引发误解。为避免“内部人”“告密者”等可能传递的负面印象，宣传报道时须使用“内部举报人”“吹哨人”等名词，传递出他们为社会公义挺身而出的正面形象，促使举报人放下“告密”的心理包袱。

二是严格落实重奖承诺。取其金则无损于行，不取其金则不复赎人。虽说内部举报人未必只贪图“最高可获奖励50万元”的重赏，但奖励无疑加速了“勇夫”出现的进程。

三是切实做到严格保护。“严格保护”是吹哨人制度成功的关键。既然鼓励实名举报，就必须尽一切可能规避“吹哨人”事中事后身份信息泄露的可能；既然希望“吹哨人”协助调查，就要在调查中千方百计地保证其人身安全，将负面影响降至最低。

四是反馈要及时迅速。如若不能做到及时查收、迅速核实、合法合规处理，“吹哨人”制度就形同虚设。政府多一刻迟延，举报人就可能少一分信心，污染企业就有更多掩饰违法行为、逃脱查处的准备。

制度的出台与完善，从来都是多方合理诉求博弈的结果。环境领域吹哨人制度的建立和完善也绝非一日之功，不妨就从这《办法》开始。

观点二

从国外环保历史和制度设计得到的启示

◆鲁乡

梁治平教授指出：法律不只是制度，也是文化，是思想、观念和行为，体现特定价值。笔者在研究欧洲环保制度时发现，德国也曾有类似“内部举报”制度设计的提议，鼓励同行举报，但最后没有予以接纳。相比普通的举报，在内部举报人奖励上，还深入涉及到两种价值的平衡问题：一方面是生态环境保护的义务，另一方面是企业员工的爱岗敬业、诚信团结。即使仅回到经济发展层面，人与人之间的信任与公序良俗是现代市场经济有效运行的重要支撑，这是很难培育起来的，而毁掉却很容易。

近些年来，优化营商环境一直是我国社会主义市场经济和法治国家建设的一个重要任务。法治是资本能够作出长期稳定发展预期的最大保障，而优良的自然生态环境是头部企业在选择总部时重要的考量。因为国际大企业想要招聘的优秀人才，在选择生活和工作的城市时，优良的自然生态环境已经成为一个重要因素。

生态环境保护正如现代健康管理理念进步一样，很多是不可逆转的，而且事先预防是最经济的，因此日益转向重在预防。在生态环境治理中，尤其强调了规划制度和以许可为主的准入机制的建设。

2019年的《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》指出：“强化市场主体责任”，“督促涉及公众健康和安全等的企业建立完善内控和风险防范机制，落实专人负责，强化员工安全教育，加强内部安全检查。”

相对内部人举报奖励制度，笔者认为，当前更应进一步完善建立企业环境安全事故强制报告制度。一方面，可以将可能会污染环境的轻微安全生产事故纳入环境安全事故应急制度框架下，为应急预防收集相应数据和信息；另一方面，通过及时有效的信息披露，加强企业相关信息和报告公示义务，提高企业的内部管理能力，推动企业自愿环境审计，履行社会责任，切实保障公众知情权。

鼓励知情人举报，这在法理层面没有问题，每位公民都有监督义务。但笔者认为，内部举报人制度不宜大张旗鼓予以奖励，而适宜作为信息公开和投诉制度的补充，作为个案进行特殊予以处理。一方面，作为其可能将受到的损失予以补偿；另一方面，从促进行政执法效率方面，也是节约了一定的行政成本，值得肯定。

公众参与、做实信息对称、强化透明开放，这些社会面上工作都牵涉到社会的方方面面，推进实为艰难。但不能囿于追逐短期效应，需要有对整体利益和社会长期发展有所考虑的长链思维。对公众积极参与环境影响评价和行政许可管理，对违法行为的举报，都是值得鼓励的一件事，但当以内部举报并诱之以高额奖励，举报行为在制度设计上就陷入了一种纠结。甚至于存在被滥用或异化的风险，并由此引发社会道德风尚偏移的嫌疑，尤其需要一种谨慎的态度。

坚决支持

道德必须受到法律的约束。“内部举报人”，顾名思义就是企业雇佣人员对所在企业环境违法行为进行举报投诉。有人认为此举有悖企业道德伦理，笔者实在不敢苟同。诚然，企业各级管理人员、技术人员乃至一般普通员工，都应忠于企业、爱厂如家，言谈举止都要时时刻刻维护企业的利益和形象。但这种对企业的爱，必须有一个不可回避的前提，那就是企业依法经营、达标排污，在国家法规法规包括环境保护法律法规的框架内运行。如果对企业的“爱”，成为包庇其环境违法的理由，是对“企业道德伦理”片面化、极端化的理解，会将自身置于环境违法犯罪行为帮凶的境地，最终沦为国家法律法规惩处的对象。 ——郭运洲

诚然，员工应该忠诚于企业、忠诚于工作。但如果某一企业为了攫取自身不正当利益，去违反生态环境法律法规、损害生态环境，如果内部员工举报企业的违法行为，这不是“告密”而是履行社会监管责任和义务，是对企业违法违规行为的纠偏，这种行为值得鼓励和奖励。 —— 徐立文

在没有奖励机制的情况下，内部人员明知存在违法问题，在同单位没有恩怨冲突的情况下，通常会“睁一只眼、闭一只眼”，不愿或不敢主动举报单位。明确举报奖励环境违法行为范围并重奖，打破违法单位和内部人员的利益共同体，使内部人员积极监督和敢于举报本单位的环境违法问题，有利于隐性环境违法问题的查处。内部人员举报奖励额度最高为50万元，金额固然不是个小数字，但只要形成不敢违法的震慑氛围，奖励自然就没了对象。即使有违法行为被内部人员举报，通过兑现大额奖励，激励内部人员举报单位环境违法问题，就能增强对违法的震慑作用，减少违法行为的发生。 ——赵铁元

早前，笔者在一线执法工作碰到过类似的真实案例。一家从事涂装生产的工厂，有金属表面前处理的磷化水洗工艺，涉及到重金属的废水排放。环保部门多次来到该公司进行水样采样分析，数据均显示达标。但执法部门对于该企业废水处理设施和工艺的重金属去除效率表示存疑，通过向该公司前技术人员再三询问，获取了该企业曾利用双休日、节假日等特殊时段，进行排放废水的重要线索。执法人员全面蹲点调查，进行采样抽查，查实了废水中重金属镍、铬浓度超标2—3倍的环境违法行为。由此可见，加强内部监督是快速查实污染来源的有效途径，大大提高了溯源调查效率。但与此同时，笔者认为，应当充分兼顾做好有奖举报的后续激励引导工作。既要切实维护好举报人权益，也要给予违法企业改过自新的机会。

——王京

仍需完善

《办法》的出台，鼓励部分知情人士打击违法行为，在一定程度上有利于生态环境管理部门查处环境违法行为，但是其造成的负面影响也不容忽视。一是容易造成企业与生态环境部门对立，《办法》出台，潜意识会认为企业存在隐蔽违法行为而不易于被生态环境部门发现，将企业假想为违法者，而从企业内部发现问题线索。二是容易引起企业与内部员工之间对立。有奖举报奖励额度过高，造成内部员工为了奖励而举报，影响企业正常经营。甚至可能出现个别员工为了获得高额奖励，鼓励实施污染的行为。鉴于此，笔者认为，鼓励举报、打击违法行为的同时，更应引导企业切实落实环境保护主体责任，推进企业提高环保管理水平，助力企业绿色健康发展。要强化帮扶指导，更加突出服务，实现由“监管型、约束型”治理向“服务型、引导型”治理转变，服务好基层、服务好企业、服务好民生，坚持“有解思维”，努力解决企业环保难题。 ——孔祥成

应防止内部举报制度“被利用”的负面效应。笔者过去处理环境信访中遇到这样的事。甲企业与乙企业是邻居，因故相互产生矛盾；同在一个工业聚集区的丙企业与丁企业属同类生产企业，互为竞争对手，于是都利用环境信访投诉举报来“整”对方，因为“邻企”“同行”，了解对方排污底细，搞起“内部举报”在行，好在被生态环境部门识破。如果内部举报(办法)缺少制度层面“被利用”的细则设防，正好给了“歪心企业”的可乘之机，或给违规的举报披上合规的外衣，岂不是好制度派上了坏用场，不利于企业发展营商环境。 ——刘贤春

要把“内部式”监督法规推广到其他监管领域，发挥制度更大的作用。比如，推广到公众关注度高的环境影响评价领域，这有助于震慑不法环境影响评价机构和人员，减少环境影响评价造假等隐蔽性强且危害较大的违法行为，提高环境影响评价工作质量。再比如，推广到专业性较高的环境监测领域，激励环境监测机构内部知情人员，举报伪造或者变相伪造环境监测数据的问题，着力打击不法行为人，确保数据真实可信。 ——李学辉

内部举报奖励制度应进一步细化。如举报奖励办法里应明确，奖励的金额不仅与被举报者的处罚额度有关，还与举报者提供线索的准确性、时效性等方面有关，从内部举报提升执法效率方面适当提高内部举报的奖励，而不是直接一刀切式地设置为200%的比例。同时，有奖举报的目的不是事后监管，而是事先预防，建议各地制定相关政策时考虑更多的是奖励帮助企业避免生态环境违法行为产生的员工，这样也有利于建立企业和员工之间的良好关系，促进企业绿色健康发展。 ——郑兴春

如此大额度的奖励，实在是考验一个人的底线。反过来说，如果出于公心，有高度的社会责任感，则奖励可能不是太诱人的因素，重要的是解决平时难以发现的污染现象，让企业偷排偷放问题借助环境执法得以治理。但如果是受利益驱动，那么由举报发现污染问题，再由执法部门处罚企业，一个隐藏在企业内部的人则像极了一个卧底线人。打个不恰当的比方，就是容易陷入如“拿人钱财替人办事”的逻辑误区。 ——睢晓康