开栏的话

　　《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）近日正式面向社会公开征求意见，这标志着生态环境法典编纂迈出关键一步。

　　为此，本报开设《“典”亮美丽中国》专题专栏，记录生态环境法典编纂进程，深入解读《法典草案》内容，探讨重点热点问题，征集各方意见建议。

　　本期聚焦基层环境执法人员针对《法典草案》提出的意见建议。法典编纂是明晰裁量基准的良机

　　◆王谦谦

　　《法典草案》近日公开征求意见，作为基层执法人员尤为关注法律责任和附则编。笔者认为，生态环境法典编纂是进一步明晰裁量基准法律性质及效力的良好契机。

　　制定和准确运用行政处罚裁量基准既是规范涉企行政检查、保护行政相对人合法权益、优化营商环境的重要举措，也是生态环境领域建设法治政府、推进依法行政的题中之义，更是生态环境法典编纂法律责任和附则编应当纳入的内在考量。

　　行政处罚裁量基准凝结了基层执法的经验和智慧，为行政执法活动提供了相对统一的规范和准据。但在执法实践中发现，裁量基准的法律定位及适用方法存在诸多问题。

　　以某酒业有限公司诉Z县生态环境局行政处罚案为例，Z县生态环境局参照《H省环境行政处罚裁量标准》作出了顶格处罚。二审法院认为，行政执法主体在行使自由裁量权时既要保证行政管理目标的实现，又要尽可能使相对人的权益遭受最小损害。然而，该县生态环境局未综合考虑相关因素，在没有充分理由的情况下作出顶格处罚，明显不当。

　　笔者认为，诸如此类问题源于裁量基准自身的法律性质定位模糊。

　　行政处罚裁量基准是为规范行政执法裁量自下而上的探索，《行政处罚法》规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，首次在法律层面正式明确裁量基准制度的重要性。《生态环境行政处罚办法》第39条将裁量基准运用是否适当作为案件审查的主要内容之一。但《立法法》并未将裁量基准视为法律渊源，这使得基层执法人员在具体案件适用中存在两难困境。一方面，裁量基准作为各地环境条线的“内部准则”应当遵守；另一方面，在后续复议诉讼过程中，司法机关对其效力认定尚存争议，部分案件会因此败诉，一定程度上打击了执法人员办案的积极性。

　　笔者通过调研分析认为，根据《行政处罚法》，裁量基准是授权性规范，更多对应的是《行政诉讼法》及相关司法解释中的规章或其他规范性文件层级。

　　因此，笔者认为，《法典草案》第1055条第二款规定“前款规定的罚款处罚，在法定幅度内按照防止污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素予以明确”，可以在此基础上增设对于生态环境裁量基准的定义、性质、效力等条款规定。同时，根据“适度法典化”之精神，为将来在全国范围内整合优化、统一模式标准，科学划分阶次，细化裁量范围、种类、幅度，“提取公因式”式制定相对统一的生态环境行政处罚裁量基准“留白”。

　　作者单位：上海市闵行区生态环境局

　　建议回应环评及排污许可相关问题

　　◆梁文静　章利兵　曾智群

　　《法典草案》总则第五章以及第二编第二章分别就生态环境影响评价及排污许可管理进行了具体规定。笔者结合工作实践，提出相关修改建议。

　　建议明晰环评批复后建设主体变更、转让等规定

　　建议完善项目取得生态环评批复后涉及建设主体的变更、转让等情形及相应变动程序。

　　《行政许可法》第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。但是实践中，不少项目建成后由于生产经营发展，需要对项目本身进行合并或转让，这涉及建设主体的变更、变动问题，也涉及项目环保手续的完善问题。

　　为回应实践工作需要，建议《法典草案》在一百零二条增加第三款，就项目取得生态环评批复后涉及建设主体的变更、转让等情形及相应变动程序进行具体明确。例如，已取得生态环境影响评价批复的建设项目，在项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施均未发生重大变动的前提下，因并购重组等情形导致建设主体变更的，应当自变更之日起30日内向原审批部门备案并公示。禁止将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备环保管理要求或者相应资质的单位或者个人。禁止伪造、变造、转让建设项目生态环境影响评价批复。

　　此外，不少项目涉及环境邻避问题，为充分保障相关利害关系方的合法权益，建议《法典草案》充分吸收相关法律规范，进一步补充项目生态环评审批过程中涉及的听证及公众参与问题。

　　建议进一步完善排污许可管理相关规定

　　一是建议明确排污单位的确认及具体定义。一般情况下，报批项目环评的建设单位及申请排污许可的排污单位均是同一主体，但是实践中，有以下特殊情况需要关注。

　　其一，甲公司建设、乙公司生产运营（简称甲建乙管），甲公司在项目建成后可以转让给乙公司，或者乙公司受让再次转让给其他公司。建议《法典草案》参考《安全生产法》有关规定，明确排污单位将其生产经营项目、场所、设备发包或者出租的禁止情形，如进行发包或者出租的明确各方的责任承担问题。

　　其二，特许经营模式等涉及的委托运营情形。通常情况下，仅仅是污染防治设施的委托运营，并不转移排污单位的主体责任。但是实践中，基础设施和公用事业领域一般采用特许经营模式进行建设运营，包括了生产设施及污染防治设施的整体委托运营。因此，建议《法典草案》第一百七十四条第（三）项在列明城镇污水集中处理设施的运营单位可以作为排污单位以外，进一步明确其他基础设施和公用事业领域的排污主体确认问题。

　　二是建议明确排污单位在运营过程中发生设施、工艺等变动情形的确认及排污许可申请问题。此类情形并不必然需要重新报批环评，建议《法典草案》进一步区分排污许可的变更、变动及调整等情形，并明确相应的颁发许可条件及程序。

　　例如，已取得排污许可证的排污单位，在项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施均未发生重大变动的前提下，因并购重组等情形导致排污主体变更的，应当自变更之日起30日内向原审批部门提出变更申请。排污许可证记载内容发生变化的，排污单位可以主动向审批部门提出调整排污许可证内容的申请，审批部门应当及时对排污许可证记载内容进行调整。

　　作者单位：惠州市生态环境局、广东卓凡（仲恺）律师事务所