◆本报记者陈媛媛

　　《中华人民共和国国家公园法》（以下简称国家公园法）近日颁布并将于2026年1月1日起施行。为了更好地理解这部新法，本报记者近日专访湘潭大学法学院教授肖峰。

　　肖峰认为，国家公园法为国家公园建设、保护、管理作出了系统性制度安排。其中，第3条确立了国家公园4个“最”的生态价值，第6条规定“国家建立统一规范高效的国家公园管理体制”，在统合各方面保护力量的立法设计中，凸显出“协同保护”的鲜明特色。

　　肖峰，湘潭大学法学院教授。

　　国家公园法体现出统合行政效能的制度匠心

　　中国环境报：国家公园法为何要建立央地共治的协同保护大格局？

　　肖峰：建设国家公园是一项系统工程。国家公园法第6条规定，国务院国家公园主管部门、国务院有关部门、国家公园管理机构、国家公园所在地地方人民政府应当建立健全相应的机制，加强工作协同，实现信息共享。此条蕴含了央地、区际、部际等多个层面的协同性制度规则，指引着财政支持、管理分工等具体规则的设计，在管理体制顶层设计层面形成了四方协同的保护大格局。

　　其中，公园管理机制的定位成为立法亮点。2019年6月发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》规定，国家公园可以采取中央直管、央地共管、地方管理三种形式，前两类由国家批准，第三类由省级政府批准。国家公园法第13条统一规定，公园的设立由国务院批准，但没有限定公园管理机构的性质和地位。前期实践中，各地普遍采取将公园管理机构定位于省级政府的派出机构的做法，随着国家公园法的实施，公园管理机构的地位可能呈现多种样态，在央地、地方层级间事权划分结构下，与相关主体形成了动态性、立体性的协同关系。

　　中国环境报：央地共治的协同保护大格局具体如何实现？

　　肖峰：国家公园法根据建设、保护、管理等环节的治理需求，规定了行政权的纵向和横向分工，体现出统合行政效能的制度匠心。

　　在布局和设立环节，核心是解决建与不建、在哪里建的问题，国家公园法采取了国家主导、中央事权的立法取向。第12条至第19条，对总体布局、候选区遴选、设立审批、标志使用等设立事项，规定由国务院国家公园主管部门或省级政府拟定或申请，报国务院批准，避免了自然保护地条块分割痼疾在国家公园的延续。

　　其中，对国家公园的国土分布、面积、区划、保护方案等技术事项的决定权归于中央，避免了地方保护主义对生态价值国家代表性的侵蚀。对产业退出、原有居民安置等设定前事项，勘界、设置标志、原保护地未划入区域的处理等设立后的保障性事项，规定由地方政府依法履职，实现了国家公园布局设立事项的事前、事中和事后分工。

　　在保护、管理、归责等环节，国家公园法详尽规定了公园管理机构与属地政府对各类执法对象的配合关系，包括对野生动物等特定对象的专项保护，核心保护区和一般控制区允许活动的审批，应急管理与防灾减灾、社区沟通、线索移送、执法协作等，特别是规定了二者在不同场景中分工的主从配合关系。

　　同时，鉴于生态环境领域以属地管理为主的体制惯性，第49条还规定，对有关国家机关依法在国家公园履行法定职责，国家公园管理机构应当提供必要的便利，为属地政府入园履职提供了制度支撑。

　　为解决职责协同问题提供了新路径

　　中国环境报：国家公园法确立了公园管理机构，有别于以往“一区一机构”体制，这种体制设置有何优势？

　　肖峰：以往的保护地立法虽采取了“一区一机构”体制，但管理机构司职于生态保护，行政执法的职责比较有限，甚至在部分立法中还被规定为接受罚款的行政相对人，保护需求与执法权配置的矛盾较为突出。

　　国家公园法出台前，各地多采取将属地政府部分行政职权委托国家公园（含候选区）管理机构行使。虽然一定程度上弥补了公园管理机构的职责短板，但也相应地出现了委托范围有限、委托事项与保留事项衔接不畅、被委托方履职而由委托方担责的权责失衡等问题，体制运行尚有待优化。国家公园法第6条第3款富有特色地规定了公园管理机构的职责范围，即“按照规定设立的各国家公园管理机构依照本法和规定的职责，负责各该国家公园的保护和管理工作，履行自然资源、林业草原等领域的相关行政执法职责”。此条为解决职责协同问题提供了新路径。

　　一方面，列示性规定了公园管理机构履行自然资源、林业草原两项执法职责，属地政府在园区内的这两项职责不再采取委托执法模式。今后，公园管理机构将依法行使土地管理法、森林法等立法赋予的职责，自行承担执法责任。

　　另一方面，为公园管理机构规定了“等”类兜底职责，且将确立依据规定为“本法和规定”，为取自于相关“规定”而对公园管理机构给予扩权增能提供了上位法依据。

　　自然资源、林业草原职责的划转体现了各公园的共同需求，但国家公园的保护对象具有个性化特征。如在涉内水、海洋较多的国家公园，就有必要将水利行政、海洋行政等职责也一并划转。保护对象的差异性决定了公园管理机构职责的复杂性，国家公园法设置的兜底条款，为因地制宜构建公园管理机构与属地政府间多元协同关系，提供了制度依据。

　　营造出行政权与司法权相协同的制度空间

　　中国环境报：打击破坏或污染行为需要行政与司法协同发力，国家公园法对此有何规定？

　　肖峰：司法是法治体系中的最后一道防线。国家公园法不仅优化了对行政权的配置，也营造出其与司法权相协同的制度空间。

　　对违反公园分区管控规定的行为营造了行检协同的制度条件。第55条、56条对核心保护区、一般控制区内不能实施的行为，规定由公园管理机构责令限期拆除、恢复原状；第58条对超限开展许可范围行为的情形，规定由其责令改正、限期修复、采取其他补救措施。这些修复治理性措施被规定为公园管理机构的羁束性职责，与土地管理法、森林法等立法对经责令不改正情形规定的行政强制措施，以及行政诉讼法及司法解释规定的行政公益诉讼制度相结合，释放出生态环境修复治理的强大行检协同效能。

　　为植入生态环境损害民事责任提供了转介基础。第61条规定的民事责任条款，是民法典第1234条、1235条规定的生态环境损害民事救济的必要构成部分，将之与民事诉讼法第58条及司法解释规定的民事公益诉讼制度相结合，对于公园管理机构、属地政府缺乏羁束性行政处理职权的行为，以及对执法事项缺乏羁束性行政代履行职权的行为，可纳入生态环境损害赔偿和环境民事公益诉讼的范围，实现执法与司法救济的全面保障。

　　为“两法”双向衔接机制适用于公园保护提供了制度指引。第61条规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据第6条规定的职责划分，结合刑法中关于破坏自然保护地及各类资源环境要素的责任规定，当前广为开展的“两法”双向衔接机制也高度契合于公园管理机构、属地政府处理严重违法行为的工作需要，形成了两类机关与公检法机关进行正向和反向衔接移送的程序闭环。