◆于洪达

　建设单位是生态环境影响的源头控制主体，其法律责任贯穿建设项目全生命周期，《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）中，“建设单位”共出现47次。《法典草案》第103条规定，建设单位需对建设项目的生态环境影响评价文件审批负责。建设单位作为生态环境影响的关键主体，如何精准规范其定义，直接关系到法律责任的落实，进而影响到生态环境保护目标的实现。但《法典草案》并未对“建设单位”概念作出清晰明确的定义。笔者认为，亟待确定“建设单位”的定义，对特殊场景下的责任主体规则进行细化。

　　“建设单位”概念的核心争议与实践困境在哪里？建设单位的概念存在于多个领域，如安全、消防、规划建设、建筑施工、资源开发、生态环境等。在生态环境领域，建设单位的核心特征是“对建设项目的环境影响负责”，这与其他领域的定义存在本质差异。这种差异导致同一主体在不同监管场景下的责任认定冲突。例如，企业租赁土地建设厂房，从建筑工程角度属于建设单位，但在生态环境执法中，是针对建设项目而言，若该项目未履行环评手续，可能因投资主体与实际运营主体分离而导致责任认定模糊。

　　以“环境影响责任”为核心重构“建设单位”定义。明确“建设单位”的法律定义与适用范围。建议在《法典草案》第91条后增加一款，本法所称建设单位，是指在中华人民共和国领域和管辖的其他海域内，以投资、承包、租赁、委托、代建等方式发起、组织或实际控制对环境有影响的建设项目，并对项目全生命周期生态环境保护承担首要责任的企业事业单位、其他生产经营者或个人。

　　同时，对特殊场景下的相关责任主体规则进行细化。

　　对承租项目，建议《法典草案》第78条后增加一款，承租他人场地实施建设项目的，承租方为建设单位，对项目建设、运营中的环境违法行为承担主体责任。

　　对委托施工项目，建议《法典草案》第78条后再增加一款，建设单位将建设项目委托建设施工的，需在委托施工合同中明确约定施工期污染防治责任。

　　对委托运行污染治理设施，建议在《法典草案》第177条之后增加一款，排污单位委托第三方运行污染治理设施的，排污单位对污染物达标排放承担终局责任。因第三方故意或重大过失导致设施故障的，排污单位在承担行政处罚后，可依法向第三方追偿。

　　配套完善“建设单位”相关法律责任条款，明确未批先建行为的处罚主体。建议在《法典草案》第1082条后增加一款：对其他生产经营者、个人作为建设单位的，处一万元以上十万元以下罚款。

　　确定未验先投行为的连带责任。针对建设项目竣工后，常因主体变更（如股权转让、租赁、变更）导致“未验先投”责任无人承担的情形。建议增加连带责任条款，适用于项目转让、出租等情形，同时增加对个人责任的追究，避免企业通过“主体变更”逃避处罚。

　　以定义精准化推动环境治理效能提升。通过在《法典草案》中确立“环境影响责任为核心、实际控制为标准、全生命周期管理为原则”的定义框架，能够有效解决未批先建、未验先投等违法行为的处罚主体难题。同时，通过对特殊场景下的责任主体规则的细化和建设单位相关法律责任条款的配套完善，筑牢第一主体责任基础。

　　作者单位：山东省烟台市生态环境局海阳分局