◆熊樟林　余荣辉

　法律责任编作为《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）的“收官之笔”，承载着惩罚、救济与预防功能，事关生态环境法典的实施成效。特别是责任追究部分，规定了行政执法、案件移送、上级监督等相关内容，关乎行政机关的法律责任，有诸多亮点的同时，也存在可修改的空间。

　　以案件移送制度推动跨部门协作

　　《法典草案》第1074条通过明确各部门法定移送义务，建立案件移送制度。该条第1款从横向协作层面出发，规定相关部门在工作中发现违法线索或者案件属于生态环境部门、机构的职责时，应当及时移送。此款以“应当”二字表明案件移送是一种强制性义务。这一规定的目的是为了破解行政实践过程中存在的有案不移难题，让生态环境违法行为得到及时和公正处理。此条第2款从纵向衔接和司法协同两个层面出发，一方面规定生态环境部门在查处生态环境违法行为或案件时，若发现涉嫌犯罪行为，应当移送具有侦查、调查职权的机关，形成“行政执法—刑事司法”的无缝衔接，克服“以罚代刑”问题；另一方面，此款要求人民法院、人民检察院面对相同情况时，也应当移送具有侦查、调查职权的机关，体现了司法机关对行政执法的监督和支持。

　　生态环境治理具有跨部门特性，这就要求积极进行跨部门协作，从而实现生态环境保护的整体性目标。跨部门协作可以打破过去部门各自为政、单打独斗的局面，调动起部门间的合作积极性，以整体之力共同开展生态环境保护，极大提升生态环境治理的现代化水平。法典规定的案件移送制度可以突破信息孤岛，推动信息资源在部门间流通共享，建立起各部门之间的紧密联系，实现跨部门协作，充分发挥各部门的职能作用，加大生态环境保护力度，共同严厉打击生态环境违法犯罪行为。

　　为加大生态环境保护力度，我国开展了生态环境保护综合行政执法改革，组建了生态环境保护综合行政执法队伍，集中统一行使生态环境领域执法权。在此背景下，《法典草案》中不仅需要加强生态环境部门与其他部门之间的协作，也需要加强生态环境管理部门与综合行政执法队伍之间的协作衔接。

　　因此，第1074条还应当规定生态环境管理部门与综合行政执法队伍之间的案件移送制度，从而强化部门间的协商与合作，提高执法效能，推进治理体系和治理能力现代化。与此同时，为提高生态环境保护质效，还要细化移送标准，加强资源共享、联席会议等制度建设，进而完善跨部门协作机制，打通跨部门协作难点和堵点，形成多部门协作合力。

　　以层级监督机制推进职责履行

　　《法典草案》第1075条延续了《环境保护法》第64条相关条文规定，确立了上级人民政府及其生态环境主管部门对下级人民政府及其有关部门、机构的监督权。这种通过上级行政机关启动层级监督来督促下级行政机关依法履职的方式，能够倒逼下级政府积极作为，依法履行生态环境保护职责，进而发挥政府的主导作用，带动全社会切实提升推进生态文明建设的主动性、自觉性。

　　从理论上来说，法律明文规定的上级对下级的监督权，可以督促下级政府及有关部门尽职履责。由于生态环境问题往往跨越多个行政区域，多个地区的地方政府对同一环境事务负有管理职责，形成“多对一”的环境保护关系，即多个环境保护责任主体负责一个环境保护事务。这就不可避免地存在某些地方政府为追求利益最大化，不积极履行自身职责，以“搭便车”的方式从其他地区政府的履责中获益的情况。“搭便车”行为让一些地方政府坐享其成，给上级政府一种履行了生态环境保护职责的假象，而层级监督实际上处于一种失灵状态。所以，单一的层级监督机制不足以对地方政府形成强有力的监督。

　　因此，为推进跨区域生态环境保护工作，应当在层级监督基础上，突破行政区划边界，推动跨区域协作，规定跨区域生态环境保护事务由所跨行政区域内地方政府共同承担。这一规定要求，对于跨区域生态环境问题，所涉区域内地方政府皆负有管理义务，应当通过跨部门协作的方式共同履行生态环境保护职责，共同承担生态环境保护责任。而且上级政府应当利用对下控制优势，对下级政府的跨区域协作工作进行指导、协调和监督，推动建立跨区域协作机制，提升行政执法效能。

　　作者熊樟林系东南大学法学院院长、教授，余荣辉系东南大学法学院硕士研究生