◆本报记者肖琪

　　《中华人民共和国国家公园法》（以下简称《国家公园法》）近日经十四届全国人大常委会审议通过，将于2026年1月1日起施行。《国家公园法》对国家公园的参与和共享作出多项制度安排。在中国环境科学研究院研究员王伟看来，《国家公园法》关于参与和共享的制度安排，其核心理念可概括为“生态保护优先前提下的全民公益普惠”，是通过法治化路径重构自然资源的公共属性与民生福祉之间的平衡关系，在生态文明建设中发挥着连接理念与实践的关键枢纽作用。

　　当前，各地在国家公园参与和共享方面进行了有益探索，也找到了国家公园生态产品价值实现的有效路径，但在推进过程中，依然面临着一些挑战与困难。

　　国家公园共建共享已形成三类典型模式

　　中国环境报：目前各地在国家公园参与和共享方面形成了哪些有效模式和探索？

　　王伟：目前，我国国家公园在全民共享方面已形成三类典型模式：

　　一是社区共管模式。以三江源国家公园为例，这里立足高原生态保护需求与牧民生产生活实际，创新推行“一户一岗”生态管护机制。聘用牧民担任生态管护员，承担草原巡护、野生动物监测、垃圾清理、政策宣传等日常工作。截至2024年，该制度已覆盖国家公园内2.3万户家庭，户均年增收达1.2万元以上。

　　二是生态产品价值转化模式。如钱江源国家公园拥有优质的森林资源与洁净的水资源，公园管理机构依托这一生态优势，创新推出“国家公园产品”认证体系，构建“生态标准制定—产品认证—市场推广—收益反哺”的全链条价值转化机制。在认证标准层面，联合农业农村、市场监管等部门制定《钱江源国家公园生态产品认证规范》。在特许经营层面，通过公开招标方式确定特许经营企业，国家公园管理机构对特许经营过程进行监管，并从产品销售收入中提取5%作为“生态保护基金”，用于国家公园的生态修复与社区民生改善。

　　三是自然教育与社会参与模式。以武夷山国家公园为例，这里拥有丰富的生物多样性与深厚的茶文化、丹霞地貌文化。公园管理机构联合高校、科研院所、社会组织构建“政产学研用”协同的自然教育体系。与高校合作，根据不同年龄段群体的认知特点，开发自然教育课程，形成从科普体验到学术研究的多层次课程体系。依托公园内的武夷山自然博物馆、生物多样性观测站等设施，设立多个自然教育基地，并打造“九曲溪生态漂流研学线”“黄岗山高山草甸科考线”等多条精品研学路线，配备专业的自然教育导师，为研学团队提供全程指导。

　　仍存在利益分配不均、生态产品价值实现渠道单一等问题

　　中国环境报：当前国家公园在推进参与和共享过程中，面临的主要挑战和困难是什么？

　　王伟：一是利益分配不均与社区参与深度不足。在生态保护与旅游发展并重的背景下，我国国家公园利益分配机制失衡问题突出：生态补偿标准偏低、特许经营收益向政府与企业集中，社区所得占比普遍不足10%，形成“保护责任重、收益份额轻”的倒挂格局。与此同时，社区在规划决策、数据使用、收益分配等核心环节缺乏制度化的表决权与谈判平台，参与形式局限于劳务型岗位，象征性咨询占比高，实质参与深度不足，二者互为因果，共同制约了国家公园“全民公益性”与“共建共享”目标的实现。

　　二是公众参与和生态产品价值实现渠道单一。当前，公众参与国家公园事务的范围主要集中于宣传教育、志愿服务等较为基础的层面，而在国家公园的规划设计、政策制定、监督评估等关键环节，公众参与渠道仍显不足，缺乏系统化、制度化的参与机制。与此同时，多数国家公园在发展路径上仍依赖“生态旅游+特许经营”模式，对碳汇交易、水权交易、排污权交易等市场化机制的探索相对滞后。

　　三是参与和共享与生态保护之间的平衡难题日益凸显。一方面，公众对生态体验的需求持续增长，部分国家公园的部分区域出现“游客超载”现象，导致植被被踩踏、垃圾污染等环境问题；另一方面，当地居民为追求短期经济利益，可能出现过度开发行为，如在国家公园周边私设民宿、违规接待游客，对生态环境造成破坏。这一矛盾的核心在于“容量管控与收益平衡”机制的缺失：多数国家公园虽已设定游客承载量上限，但缺乏动态调整机制，未能根据季节变化、生态敏感期等因素进行科学调节；同时，对居民开发行为的监管不足，如民宿非法经营涉及公园管理、地方文旅、住房和城乡建设等多个部门，存在“多头管理”现象，导致监管职责不清、执法效率低下。

　　建立完善的“制度绑定”机制，确保当地居民真正受益

　　中国环境报：在国家公园建设中，如何确保当地居民真正受益？

　　王伟：总结来看，确保居民切实受益的关键在于建立完善的“制度绑定”机制。

　　其一，实现利益分配的刚性化，例如，钱江源国家公园对生态补偿基金提取比例、武夷山国家公园对碳汇收益反哺比例，均已通过地方性法规或规章予以明确，保障收益分配的规范性与可预期性。

　　其二，推行就业本地化优先政策，通过制度性要求引导或强制企业在项目运营中优先聘用当地居民。

　　其三，健全居民决策参与机制，如各国家公园普遍设立“社区共管委员会”，吸纳居民代表参与生态产品开发项目的审批与管理，确保项目规划与实施符合社区实际需求。

　　中国环境报：如何强化平衡机制，实现生态保护与利益共享的协同推进？

　　王伟：首先要建立动态容量管控体系，依据生态监测数据（如植被覆盖率、野生动物活动频率）科学调整游客承载量。同时推行预约分流制度，通过线上预约系统将游客合理引导至不同时间段和空间区域，有效防止资源超载与生态压力集中。

　　其次，完善生态补偿与约束并重的管理机制，对严格遵守生态保护规定的社区居民给予额外生态补贴，形成正向激励；对擅自开设民宿、违规进行开发建设等行为，建立黑名单制度，取消其参与生态产品共享及相关收益分配项目的资格，强化刚性约束。

　　最后，推动社区发展与保护规划的有效衔接，在国家公园总体规划中明确划定社区“适宜发展区”与“禁止开发区”，引导居民在符合生态保护要求的区域内有序发展生态农业、传统手工艺品等绿色产业，避免无序开发对生态系统造成破坏。

　　中国环境报：如何创新生态产品价值实现路径，增强与区域发展实际的适配性？

　　王伟：第一，推进生态产品的多元化开发，因地制宜发展具有地方特色的生态产业，提升资源利用效率。

　　第二，推广跨区域协同共享机制，推动区域内国家公园共建共享生态品牌，联合打造跨区域文化旅游线路，并建立科学合理的收益分配机制，按比例将项目收益返还至沿线社区，促进区域协调发展。

　　第三，探索“数字赋能”支持下的共享模式，搭建数字化平台，支持公众通过线上渠道参与生态产品众筹与认养，同时为居民提供管护岗位在线申请、收益明细实时查询等功能，提升参与便利性与信息透明度，实现生态成果的公开化、可及性共享。

　　完善顶层设计、强化利益联结机制与参与保障体系

　　中国环境报：在国家公园建设中，如何更好地实现参与和共享？

　　王伟：国家公园要更好地实现全民共享，要完善顶层设计，强化利益联结机制与参与保障体系。

　　第一，制定《国家公园生态产品价值实现与全民共享条例》，明确利益分配的底线标准，例如，规定生态产品收益中不少于20%应用于社区惠民项目，特许经营企业聘用当地居民比例不低于50%，通过国家立法保障社区居民收益的刚性落实。

　　第二，建立全国统一的国家公园生态产品交易平台，整合碳汇、水权及特许经营等资源，推动各地国家公园碳汇项目纳入平台统一交易，降低交易成本，并设立“社区收益专用账户”，确保交易收益直接划拨至社区账户，防止资金截留。

　　第三，健全参与式治理机制，推动社区参与从咨询型向决策共治型转变，明确社区共管委员会的权责边界，赋予其对生态产品开发项目行使“一票否决权”的权力，同时构建系统化的居民能力建设培训体系，定期开展生态知识、法律法规及政策解读等方面的培训，提升社区居民参与治理的能力与水平。

　　中国环境科学研究院研究员、中国人与生物圈国家委员会专家咨询委员会委员　王伟