◆吴凯杰
法典编纂的核心目标是促进法律规范的体系化。正如全国人大常委会在《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》所指出的，生态环境法典编纂是对现行生态环境法律制度规范的系统整合、编订纂修、集成升华，旨在增强我国生态环境法律制度的整体性、系统性、协同性、时效性。体系化不仅意味着提炼总则编，也包括各编规范的有机协同。就生态保护编而言，不仅要与总则编协同、简化重复规定，也需与污染防治编、绿色低碳发展编、法律责任编等其他分编实现规范上的协调。目前，生态环境法典（草案）（以下简称草案）生态保护编已经立法机关二次审议，但在跨编规范协同上尚存问题，需从原则、制度和责任三个维度审视与完善，以期进一步提高法典编纂质量。
生态保护编原则条款的跨编规范协同
法律原则是法律体系内在价值的外在体现，对提升生态环境法典体系的融贯性具有重要意义。草案中适用于生态保护领域的法律原则大致可分为三个层次：一是总则编第6条的基本原则条款；二是生态保护编的一般原则条款，如第670条所规定的“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”；三是生态保护编的具体原则条款，共计20余条，基本涵盖生态保护编的所有章节，大多平移自现行自然资源和生态保护立法。
按照体系化目标，前述生态保护相关原则条款的规范层次有待进一步区分。例如，草案总则编删除现行环境保护法第5条规定的“保护优先”原则，新增“生态优先”原则，但该原则具有“生态保护优先”的规范内涵，在现行法中仅适用于森林、长江、黄河等特定生态保护领域，在污染防治立法中并未体现。从规范层次性考虑，将“生态优先”原则下放至生态保护编更为合适。
此外，生态保护编中的具体原则条款存在不少重复表述，如“预防为主”“保护优先”“系统治理”等均多次出现。若已在总则或生态保护编一般规定中体现，则无需在具体原则条款中反复规定，以免在实践中引发不必要的解释争议。
在妥当区分法律原则条款的规范层次之后，生态保护编的具体原则条款还需根据调整对象进行合理配置。草案生态保护编采用“生态系统+自然资源”二分结构，导致本编原则体系的内在价值冲突。如“水生态系统保护”节第740条强调对江河湖泊实行“严格保护”，“水资源”节第773条则要求“实现水资源的可持续利用”。二者指向重合对象，但在保护力度与价值取向上存在差异，难以纾解实践中的解释分歧。为解决这一问题，建议按“生态要素+生态区域”的结构重新配置原则条款，避免针对同类生态要素或区域的保护重复规定内在价值不一致的原则条款。
生态保护编原则条款的跨编制度协同
法律规则有机组成的各项法律制度是生态保护编的主体内容。生态保护编应当在不与总则编重复的前提下，在纵向上符合本编调整范围的规划、调查监测等一般法律制度，并且在横向上与污染防治、绿色低碳发展相互协调，从而形成规范合力而非相互冲突。
在纵向制度协同上，需理顺总分结构的规范分工。草案生态保护编第673条、第681条规定了自然资源利用保护规划、生态保护规划、国土空间生态修复规划等多类规划，总则编第58条规定了生态环境保护规划，但未明确各类规划间的层级与关系，难以有效防止实践中“规划打架”的问题，至少应在总则中明确生态环境保护规划与各类生态保护规划的相互关系。
此外，需纠正总则与分编之间的错位。例如，生态保护补偿制度规定在总则中，但其内容主要针对生态保护，不宜置于总则。同时，应删减总分之间的重复规定，如国家建立自然保护地体系在总则编第40条、生态保护编一般规定第765条及“自然保护地”节第848条中均有表述，存在明显重复，可统一规定。
在横向制度协同上，生态保护编与污染防治编、绿色低碳发展编在调整对象上不乏重合之处，需相互协调。
在与污染防治编的关系上，草案生态保护编第703条规定禁止向林地排放特定污染物，污染防治编第418条规定禁止向农用地排放同类污染物。由于林地为农用地的一种，两处规定存在重复与表述不一致的问题，不如删去生态保护编第703条，以免引发实施中不必要的争议。
在与绿色低碳发展编的关系上，草案生态保护编对森林、草原、秦岭等各类生态要素或区域的碳汇功能分别作了原则性规定，绿色低碳发展编第1035条则对碳汇核算体系作出细化，但前者未涉及后者列举的海洋与土壤碳汇，需增进一致性。
生态保护编责任条款的跨编规范协同
生态保护编的法律制度需要相应的责任保障。生态保护制度以行政规制为主，需要为行政法律义务配置相应的行政法律责任，并明确行政机关的执法权。此外，生态修复制度涉及行政规制与司法救济的双重模式，需要强化“行政—司法”衔接机制。草案将所有法律责任集中规定于责任编，但与生态保护编的265条规定对应的法律责任仅4条，只涉及该编的第二、三章，第四、五、六章缺乏相应责任条款。仅有的责任条款也采取“按职责分工依法处理”的笼统表述，职责分工与法律依据均不明确，可能导致实践中仍依赖单行的自然资源与生态保护立法，存在架空法典规定导致“去法典化”的隐忧。
此外，草案生态保护编第七章“生态修复”侧重规定政府与责任主体如何开展修复活动，未规定如何确定责任主体的修复义务。反观土壤污染损害修复方面，不仅污染防治编第435条规定了责任主体的修复义务，并且法律责任编也设置了相应罚则。此类生态环境修复路径的跨编差异值得关注，或可考虑将生态环境修复相关义务规定提取至总则，以实现统一规范。
作者系北京大学法学院助理教授