本报记者刘阳

　　生态环境受到损害后，不仅需要通过行政处罚对违法行为进行惩戒警示，更需要通过损害赔偿制度让责任人承担生态修复成本。

　　“一案双查”指在生态环境违法案件办理过程中，同步启动生态环境损害赔偿调查程序。为何要启动“一案双查”？这一工作模式带来了哪些突破与挑战？本报为此采访了一些一线执法人员，分享他们的经验与体会，以飨读者。

　　为何要启动“一案双查”？

　　“我在处理某企业未按规定采取污染防治措施处置污染物一案时，开始对先进行行政处罚，再启动损害赔偿磋商的执法程序进行反思，当时涉案企业的抵触情绪非常大，认为‘罚也罚了，款也交了，怎么还没完没了？’”上海市闵行区生态环境局执法人员王谦谦表示。

　　磋商进行得异常艰难，修复工作一拖再拖。看着那份一直无法履行的赔偿协议和那片迟迟得不到修复的土地，王谦谦心里很不是滋味：“罚”与“赔”，本该是共同修复环境的两只手，却在程序上一前一后，导致了力量的分散和内耗。

　　自此，一个基础却关键的问题总会在王谦谦处理类案时浮现：生态环境行政处罚和生态环境损害赔偿，在程序上究竟孰先孰后？

　　“在案件办理过程中，我发现很多企业把行政处罚与生态环境损害赔偿混为一谈，搞不懂已经被行政处罚了为什么还要进行生态环境损害赔偿。”江苏省苏州市生态环境综合行政执法局执法人员郑兴春介绍。

　　他表示，尤其是在2022年《生态环境损害赔偿管理规定》刚刚出台的那一段时间，部分地区对过去三年内已结案的生态环境行政处罚案件开展生态环境损害赔偿，虽然企业最终作出了赔偿，但对生态环境损害赔偿产生了误解，认为其就是“罚完再赔”。这种误解导致部分企业对生态环境损害赔偿产生抵触心理，认为无论是否积极履行赔偿和修复义务，都不会影响企业所受的行政处罚。

　　无独有偶，重庆市奉节县的一位执法人员，也发现了类似的问题。

　　“我们之前办理过一起超标排污的案件，发现如果同步开展生态环境损害赔偿和行政处罚，当事人配合的话，在自由裁量的时候，可以依据相关规定减免20%的罚款。但在这起案件中，我们因先作出了行政处罚决定，后续才启动生态环境损害赔偿程序，而行政处罚决定一经作出难以撤销，导致这20%的罚款没有被减免。正是这一案例让我们认识到，建立生态环境损害赔偿与行政处罚‘一案双查’同步办理制度的必要性与紧迫性。”重庆市奉节县生态环境局执法人员姜锡臣介绍。

　　“我们应当超越‘谁先谁后’的线性思维，积极转向‘同步开展、无缝衔接’的程序协同。这是实践中的必然选择。”王谦谦表示。

　　这一工作模式带来了哪些突破与挑战？

　　“为了推进工作，我们局里刚刚建立‘一案双查’机制，这项工作在逐步规范。”姜锡臣向记者展示了近日印发的《奉节县生态环境局生态环境损害赔偿工作机制》，第七条明确要建立“一案双查”工作机制。姜锡臣介绍，这一机制的建立，进一步明确了执法队和负责损害赔偿工作的科室（法规科）的分工，损害调查阶段由执法队负责，磋商是执法队和法规科一起组织，磋商不成进入诉讼阶段则由法规科负责。

　　王谦谦表示，今年处理过一起涉及土壤污染的案件，是以“一案双查”程序处理的。

　　一家企业在行政执法检查中被发现违法行为后，在自查自纠过程中发现其生产中存在污染物泄漏的风险，主动委托第三方开展检测评估，确认造成了轻微土壤污染。企业随即向生态环境部门报告，并主动提出承担修复责任。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》及相关规定，对于积极主动承担修复和赔偿责任的当事人，在行政处罚裁量中可以依法予以从轻或减轻处罚。在这一案件中，企业不仅第一时间报告，还迅速启动修复工程，全额承担了监测、评估、修复等费用。综合其违法行为性质、危害后果、补救措施及悔改态度，执法人员依据规定，在法定的裁量权范围内，对其罚款金额进行了较大幅度的削减。

　　“程序的协同绝非形式上的合并，其精髓在于将损害赔偿的履行情况作为行政处罚自由裁量的重要考量因素。”王谦谦说。

　　她介绍，在办理同类案件的过程中，闵行区环境执法人员系统总结并形成了可复用的办案经验与方法。一是要严守法律底线。减免必须建立在企业违法行为符合法定从轻、减轻情节的基础上，特别是要满足“主动报告、积极补救、有效修复、赔偿到位”等硬性条件。绝不能以赔偿替代行政处罚，或者让赔偿成为“讨价还价”的筹码。二是要强化程序衔接。确保赔偿履行情况能准确、及时地作为裁量依据。三是要注重修复实效。减免的前提是生态环境损害得到切实有效的修复，不能“赔钱了事”。必须加强修复过程的监督与效果评估，确保赔偿责任落实到位。四是要坚持过罚相当。对于主观恶意大、后果严重、拒不履责的违法行为，必须依法从严处罚。

　　郑兴春则表达了他的担忧：“生态环境损害赔偿和行政处罚之间或多或少存在着利害关系。生态环境部门应明确由不同主体负责行政处罚和生态环境损害赔偿工作。”

　　“一案双查”有利于行政执法和损害赔偿相互促进

　　“一案双查”机制有利于行政执法和损害赔偿工作的相互促进。

　　“一案双查”机制能够在执法调查过程中同步开展损害调查，确保损害调查的及时性、准确性。在执法过程中，执法人员的重点在于确定调查主体的违法性质，执法案卷中体现损害程度的内容较少，事后开展损害调查时常常存在无法准确认定损害程度的情况，不利于索赔工作开展。建立“一案双查”机制后，执法过程中同步开展损害调查，可以较为准确地认定损害程度。

　　同时损害鉴定评估结果可作为执法证据的一部分，便于在自由裁量阶段作出裁量。《中华人民共和国行政处罚法》规定：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。实施“一案双查”机制后，损害鉴定评估结果可作为“违法行为轻微”等情形认定的依据，促进“首违不罚”机制落实。生态环境损害赔偿义务人积极履行生态环境损害修复、赔偿责任的，也可以作为《中华人民共和国行政处罚法》中从轻或者减轻处罚的情形，进一步减轻企业负担，优化营商环境。

　　在部分地区，“一案双查”已经成为必要。以重庆为例，生态环境领域的行政执法与损害赔偿实际上已经建立了有效的衔接机制。《重庆市生态环境行政处罚裁量基准》（渝环规〔2025〕6号）明确，“生态环境损害赔偿义务人积极履行生态环境损害修复、赔偿责任的”可作为“从轻或者减轻处罚情形”之一，“从轻处罚的，在裁量公式计算结果的基础上下浮20%以内执行”。这也就意味着，必须开展“一案双查”，在执法文书下达之前完成损害赔偿，才可以从轻或者减轻行政处罚。如在行政处罚后再开展损害赔偿，则无法从轻或者减轻行政处罚。

　　作者系重庆市奉节县生态环境局执法人员姜锡臣

　　行政处罚和损害赔偿工作应由不同主体负责

　　笔者调研发现，目前部分地区同一案件的行政处罚和生态环境损害赔偿由执法人员一并办理。有些地方按照“谁处罚、谁负责”的原则，规定符合生态环境损害赔偿条件的，办理违法案件的执法人员在执法调查现场就应向赔偿义务人下达《生态损害赔偿责任行政提示书》，并同步启动损害调查工作。

　　这种方式避免了执法调查与损害调查的重复开展，在减轻企业负担的同时提升了办案时效，有利于行政处罚与生态环境损害赔偿工作同时启动、同时调查、同时追责。但笔者同时认为，这种方式也存在法律风险。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。生态环境损害赔偿和行政处罚之间或多或少存在着利害关系。某市行政复议部门就曾接到某企业关于执法人员在与企业生态环境损害赔偿磋商过程中，因未达成一致意见而加重行政处罚的行政复议。

　　因此，笔者建议，为确保“一案双查”工作的顺利开展，生态环境部门应明确由不同部门或人员分别开展行政处罚和生态环境损害赔偿工作。另外，各地应根据本地实际情况建立健全包括生态环境损害赔偿与行政执法常态化联络、信息共享、案件线索移交、调查联动等内容在内的生态环境损害赔偿与行政执法衔接机制，力争生态环境损害赔偿工作与行政处罚有序开展、案件早日办结。

　　作者系江苏省苏州市生态环境综合行政执法局执法人员郑兴春

　　形成“调查同步、证据共享、责任联动”工作格局

　　针对生态环境损害赔偿和行政处罚“谁先谁后”的程序问题，长期以来，实践中存在不同认识。

　　有的案件遵循“行政处罚先行”的惯性思维，待行政处罚完成后，再另行启动繁琐的损害调查与评估，这可能出现企业缴纳罚款后对后续赔偿消极应对的局面。有的则尝试“损害赔偿先行”，但可能因违法行为定性未明而面临阻碍。这两种将二者机械割裂的模式，导致调查资源重复投入、证据固定时过境迁，甚至最终影响生态环境的及时有效修复。

　　“同步启动、一体调查”是提升执法效能的现实需要。当环境违法案件立案后，法制审核环节就应提前介入，引导调查部门在查清违法行为事实的同时，同步筛查生态环境损害线索。现场勘查、取样监测、资料调取等取证工作应兼顾行政处罚与损害赔偿的双重需求。例如，对排污口的监测数据，既是认定超标排放违法事实的关键，也是评估水体损害程度的基础。一体化的调查模式能最大限度地节约行政资源，提高行政效率，且可避免对企业造成多次干扰，也确保了证据链条的完整与统一。

　　程序协同具有坚实的法理基础与明确的政策导向。生态环境损害赔偿制度本质上是特殊的民事救济；行政处罚属于行政监管。两者法律性质不同、责任目标互补（修复与惩戒），并行不悖。生态环境部等多部门联合印发的《生态环境损害赔偿管理规定》等文件，已多次强调与行政处罚等制度的衔接，为协同推进提供了政策依据。

　　作为生态环境法治工作者，我们不仅仅是违法行为的“惩戒者”，更是公共环境利益的“守护人”和“修复推动者”。我们的任务是精心设计好生态环境损害赔偿和行政处罚之间的连接线，推动形成“调查同步、证据共享、责任联动”的工作格局。

　　作者系上海市闵行区生态环境局执法人员王谦谦