◆本报记者霍桃
近日，曾被视为绿色转型坚定标杆的欧盟2035年“禁售燃油车计划”（以下简称“禁燃令”）迎来“松绑”，让全球汽车业与气候治理领域感受到了强烈的政策转向信号。消息称，欧盟委员会12月16日出台的“汽车一揽子方案”，对2035年后汽车排放要求作出了实质性调整——不再坚持“完全零排放”的严苛标准，转而允许制造商只实现90%的整体减排目标，剩余排放可通过补偿机制加以抵消，通过引入更具弹性的达标路径，取代原先“一刀切”的禁售规则。
从“禁燃令”到“总体减排目标+弹性补偿执行机制”的新框架，转变并非偶然。清华大学气候变化与可持续发展研究院全球气候治理研究主任胡彬在接受本报记者专访时表示：“对欧盟修改‘禁燃令’并不感到惊讶。这是欧盟长期战略权衡的结果，标志着欧盟在绿色转型策略上向‘现实主义’的转变。”
有业内人士表示，此番放松减排目标是欧盟近5年来在绿色政策上的一次“重大退让”。胡彬认为，“欧盟的政策转变并非放弃应对气候变化目标，而是寻找更加现实的实施路径。欧盟在坚持长期气候愿景的同时，必须考虑各成员国在经济结构、产业竞争力与转型起点上的巨大差异。绿色转型大方向应该不会变，目前是出于经济形势、产业竞争、能源安全等因素的考虑，做出产业政策上的保护。”
政策转折：从“零排放铁律”到“90%减排+弹性补偿”
根据欧盟委员会公布的最新方案，此次调整的核心是将2035年新车“零排放”目标放宽为“新车平均二氧化碳排放量较2021年基准值削减90%”，其余10%的减排缺口可通过使用欧盟制造的低碳钢，或使用电子燃料和生物燃料来补偿。
这一变化意味着，插电式混合动力汽车、增程式电动汽车、轻度混合动力汽车以及内燃机车辆，均可通过多种手段达到减排目标要求，从而获准继续留在2035年后的市场中，其“放松”程度相当于放弃了对燃油发动机技术的禁令。
回溯2023年3月，欧洲议会通过零排放协议，明确2035年新售汽车需实现二氧化碳零排放，引发汽车产业震动。但欧盟认为，道路交通占据了其排放量的21%，是仅次于能源供应的第二大排放源，而且与其他排放源已呈下降趋势不同，道路交通的排放量近年来一直维持在10亿吨二氧化碳当量以上的高位，仅靠市场力量无法如期完成《巴黎协定》的义务履行，需要依靠设定严格的目标克服工业惯性。作为欧盟“Fit for 55”减排计划的核心组成部分，“禁燃令”为支撑实现2030年温室气体排放比1990年降低至少55%的整体目标，设定了3个关键时间点：2025年新售乘用车的排放水平较2021年下降15%，否则面临巨额罚款；到2030年乘用车和轻型商用车分别下降55%和50%；到2035年实现100%零排放，实质禁售新燃油车。
随着2025年首个惩罚性考核节点的临近，欧洲汽车制造商联合会（ACEA）发出警告，车企已无可能实现目标，若严格执行罚款，规模将超过100亿欧元。按照ACEA的统计，今年1月-10月，欧盟新注册乘用车中，纯电动车占比仅为16.4%，远低于预期。市场实际表现与合规目标之间，存在至少8.6个百分点的缺口。因为要满足原本2025年比2021年减少15%碳排放的要求，纯电动车的市场份额需达到25%左右。
近日，比亚迪“长沙号”巨型滚装船靠泊泉州港石湖作业区，即将载运近千辆新能源汽车直航德国威廉港、比利时安特卫普等欧洲主要港口。这批汽车将陆续销往德国、法国、瑞士、荷兰等国家。
在德国、意大利以及大量欧洲汽车制造商的持续施压下，迫于电动车销量不及预期、充电基础设施建设严重滞后、全生命周期成本仍然偏高、供应链高度对外依赖的现实困境，欧盟最终放弃“禁燃令”，用更具弹性的综合减排体系替代。
“撤销‘禁燃令’的背后，是主要汽车制造国的共同推动，以德国、意大利为首，因为其自身的内燃机产业和劳动力市场受到了较大冲击，它们还联合了波兰、匈牙利、捷克、保加利亚等国推动撤销‘禁燃令’。据悉，这些东欧国家的产业结构依赖传统汽车制造，在经济中占据重要地位。同时，这些国家相对西欧发达国家人均GDP较低，绿色转型的资金、技术、基础设施相对不足。”胡彬指出。
数据也印证了这一点：截至今年6月，德国汽车业在12个月内净减岗位约5.15万个，成为受冲击最为集中的工业领域之一，宝马、梅赛德斯—奔驰、大众等多家德国车企的财报显示，今年前三季度利润均有不同程度的下滑。欧洲在关键原材料和电池加工环节的对外依赖度极高，车企供应链无法自主可控且成本极高。由于高昂的能源成本以及充电桩的安装率严重滞后，欧洲消费者缺乏购买电动车的动力。
除了部分成员国的反对，包括大众汽车、Stellantis、雷诺、梅赛德斯—奔驰和宝马在内的众多制造商也对欧盟政策的不确定性表示担忧。“大众、雷诺这些主要车企多次向欧盟呼吁，希望政策尽快清晰化。”胡彬提示，车企电动化转型涉及数十上百亿欧元的投资，“禁燃令”的走向反复变化使企业难以制定清晰、可预期的战略。
现实主义：致力推动本土生产代替进口
值得注意的是，与“禁燃令”同步调整的还有碳边境调节机制（CBAM）。根据欧盟委员会12月16日晚间公布的执行法规，计划于2026年1月1日正式征收的碳关税将在现有基础上进一步扩大范围且强化反规避措施。新增范围由上游原材料延伸至下游产品，总计180种，涉及机械、五金与金属制品、车辆零部件、洗衣机等家用电器以及建筑设备等。
“欧盟推行碳关税的原计划是对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢能六大高碳行业产品征税，如今宣布扩大范围，甚至将汽车车门、园艺工具、洗衣机和厨房炉灶等产品纳入征收范围，表面宣称旨在解决‘碳泄漏’问题，实质上还是为了削弱进口商品价格优势，从而巩固并提升本土生产商的产业竞争力。”胡彬指出，欧盟此举可能加剧贸易保护主义风险，将自己的碳定价标准与碳排放限额强加于发展中国家，使碳排放量较大且绿色技术相对落后的大多数发展中国家承担这一新型“绿色贸易壁垒”带来的更大压力，但其内部将碳关税视为保护欧盟产业免受外部低成本、高排放竞争冲击的关键工具。
胡彬强调，欧盟气候政策向“现实主义”倾斜，早在俄乌冲突发生后就已现端倪，此次撤销“禁燃令”只是这一趋势的延续。欧盟近年来饱受能源短缺之苦，电力、化工以及相关制造业竞争力明显下滑，同时，美国推出的“大而美”法案大力支持传统能源开采。在这种背景下，欧盟更加看重经济发展和本土产业保护，避免因激进的气候政策导致产业外迁、竞争力下降。
“2023年，欧盟启动的绿色协议产业计划，就明确把绿色转型与产业竞争力紧密挂钩。”他具体举例，“绿色协议产业计划”通过采取一系列扶持措施提高欧洲零碳产业竞争力，与之配套的《净零工业法案》《关键原材料法案》都设定了提高欧洲清洁技术自给率的一系列目标。比如到2030年，欧盟至少40%的包括风力涡轮机、电池、热泵、太阳能电池板、可再生氢等在内的清洁技术需求通过欧洲本土制造得到满足；到2030年，每年绿色转型所需关键原材料10%来自本地开采，40%在欧盟加工，25%来自回收材料，依赖单一第三方市场原材料进口比率需降至65%以下。
“这些政策既是为了绿色转型，更是在保护本土产业。就像CBAM名义上是防止‘碳泄漏’，但核心目的是维护欧洲工业的公平竞争环境，避免本土企业因为承担高额减排成本而失去市场优势。”胡彬直言。
内部妥协：平衡气候诉求与政策风险的关系
“我的整体判断是，欧盟绿色转型的大方向不会变，此次调整只是短期的策略性妥协。”胡彬表示，妥协的核心目的是保障经济和政治的可持续性，“主要体现在两个方面：一是撤销‘禁燃令’，给汽车工业松绑，调整电动化节奏，为车企预留更多时间适应；二是通过CBAM及产业补贴政策强化护栏，保护本土产业不被冲击。”在他看来，这种“松绑+护栏”的“组合拳”，是欧盟为应对内部分歧与国际复杂形势的产物。尽管调整不断，但胡彬强调，欧盟的减排雄心仍在。“这一判断基于与世界其他主要经济体的减排承诺相比，欧盟提交的2035年国家自主贡献的目标还是比较高的。”
在上个月闭幕的《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30）上，欧盟守住了此前提出的中期气候目标——到2040年，将欧盟的温室气体排放量在1990年水平的基础上减少90%。事实上，欧盟理事会在COP30开幕前夕就宣布各成员国已对修改《欧洲气候法》达成一致并形成立场文件，正是为了避免在关键时刻凸显内部分歧。
为换取成员国对2040年减排90%的同意，欧盟引入新的弹性机制回应各国的现实关切，包括成员国可自2036年起通过购买国际碳信用额度，抵消不超过1990年排放总量5%的减排任务；同意将建筑和交通领域的碳排放交易体系（ETS2）启动时间从2027年推迟至2028年。
“此前，波兰、匈牙利、斯洛伐克等国持有异议，理由是‘可能在当前高通胀与能源压力下造成民众生活成本剧烈上升’。欧洲能源价格本来就因为停止从俄罗斯进口化石能源后居高不下，如果再快速推进碳定价，成本最终会转嫁到消费者身上。实施ETS2虽然是向交通运输和建筑供暖等高碳排放行业企业收取额外费用，但也将间接导致普通民众要支付更昂贵的燃料和能源费用。为达成2040年减排90%的协议，推迟ETS2和放松‘禁燃令’一样，都是必要的交易筹码。”胡彬认为。但其引入的“国际碳信用”机制也引发了“外包减排”的争议。批评者认为，这等于将部分减排努力转移到了发展中国家。
以上政策调整虽然能缓解短期压力，但也带来了新的挑战。最直接的影响就是气候领导力的受损。“相关调整可能导致欧盟的气候话语权下降，甚至引发贸易伙伴的报复措施，增加全球气候协作的难度。”胡彬坦言，欧盟新政也反映了全球气候治理面临的共同困境：如何在经济压力下保持气候雄心。“经济、产业竞争、能源安全都要考虑，欧盟肯定会兼顾自身的经济发展利益，不可能为了气候目标牺牲本土产业。”胡彬提醒，“欧盟需要同时考虑气候诉求与全球经贸合作。如果过度保护，又会引起新的‘南北对立’。”
在胡彬看来，欧盟面临的考验，核心在于如何在不背离2050年碳中和大目标的前提下，精准掌握政策尺度，这直接决定了其绿色走向，也要求它的政策连贯性和执行力。包括既要通过政策缓冲为本土产业争取转型时间，又要避免因决策犹豫导致失信和资源分散，拖慢绿色化速度；既要平衡内部成员国的利益分歧，又要在全球气候谈判中维持话语权；既要推动绿色转型，又要避免过度保护引发“南北对立”。
据统计，今年1月至11月连云港新能源汽车出口量4.48万台，同比增长83.06%。 新华社供稿