◆董战峰　陈海嵩　任文荭

　　深入推进生态环境保护规划制度建设是《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）的重要内容。生态环境保护规划作为现代生态环境治理的基础性制度安排，既是落实党中央关于美丽中国建设战略部署的重要载体，也是统筹各类生态环境保护工作有序开展的总抓手。从过去散落在十余部单行法中的零散条款，到通过生态环境法典总则专章统领、各分编系统呼应的完整制度安排，生态环境保护规划制度实现从分散到统一、从柔性到刚性、从碎片到体系的嬗变。

　　生态环境保护规划制度的历史局限

　　生态环境法典颁布前，生态环境保护规划相关立法缺乏体系性。

　　其一，缺乏法理基础。生态环境保护规划在立法层面长期未能确立独立的法律制度地位，原环境保护法涉及规划制度的条文仅有第13条，内容主要限于编制主体与审批程序，规划既未被赋予统领性的法律功能，亦未在国家规划体系中获得明确的法理定位，始终缺乏支撑规划制度有效运行的法律根基。

　　其二，立法分散。生态环境保护规划的相关立法长期处于碎片化状态，缺乏统筹。大气、水、土壤、森林、草原等要素的规划条文分散于大气污染防治法、水污染防治法、森林法、草原法等众多单行法之中，国土空间领域又横跨土地管理法、城乡规划法等多部法律，各类规划之间既缺乏价值层面的统一，亦缺少规则层面的协调，“规划打架”现象由此长期难以根治。

　　其三，约束效力偏于柔性。如2014年修订的环境保护法第29条首次提出划定生态保护红线，但管控措施、监管评估等关键制度未在法律层面加以明确，规划长期停留在政策性、指导性层面，对开发建设活动的约束作用有限。

　　法典总则编构建生态环境保护规划制度的“四梁八柱”

　　生态环境法典总则编第三章以“规划和生态环境分区管控”为题作出专章规定，其中生态环境保护规划制度集中体现于第56—65条共十个条文。

　　从条文顺序看，呈现出清晰的逻辑递进。第56—57条确立规划体系的总体架构与衔接要求，回答“规划体系如何构成”的基础问题；第58—60条聚焦国土空间用途管制、“三区三线”划定与生态保护红线管理，回答“空间格局如何统筹”这一核心问题；第61条明确生态环境保护规划的内容范畴，回答“规划包含哪些事项”的实质问题；第62—65条就限期达标规划、规划编制主体、意见征求、监测评估等作出规定，回答“规划如何编制实施”的程序问题。十个条文层层递进，从体系架构到空间统合、从内容拓展到程序保障，搭建起规划制度的“四梁八柱”。

　　分编系统呼应，多项制度保障规划从纸面走向落地

　　生态环境法典在体例安排上确立了“总则统领、分编呼应”的内在逻辑。总则编第三章为整个法典的生态环境保护规划制度提供了基础框架与共通规则；各分编则结合大气、水、海洋、土壤、生态保护、绿色低碳发展等不同生态环境要素领域的特点，对规划编制主体、规划层级、规划内容、规划衔接等作出具体的细化规定。这种“总—分”式结构既保证了规划制度的统一性和体系性，又兼顾了不同要素领域治理的特征性，使得规划制度从总则的原则性规定有效贯通至各领域的具体实施安排，呈现出由要素治理向系统治理的深刻转变。

　　生态环境法典通过多项制度保障规划从纸面走向落地，形成全生命周期管理的闭环体系。在前端把关上，总则编第五章第二节专设“规划的生态环境影响评价”，将国土空间规划等纳入强制环评范围；第65条要求编制生态环境领域规划应当征求有关部门、专家等方面的意见。在后端评估上，第65条要求规划实施后规划编制机关组织开展监测分析和评估；总则编第九章信息公开与公众参与的相关条款，为公众参与规划编制和监督提供了程序性保障。在责任追究上，法律责任编第1211条对违反国土空间规划的开发利用行为作出处罚衔接性规定；第1234条针对违反生态环境准入清单的生产建设活动，设定了责令停止违法行为、没收违法所得、处五十万元以上五百万元以下罚款等罚则，情节严重的责令停业、关闭。由此可以看出，生态环境领域规划在全生命周期具备了法律刚性约束力。

　　重在成效，法典实施后的实践衔接路径

　　颁布生态环境法典只是制度建设的起点，关键在于施行后的落地实践。当前正值“十五五”开局的关键时期，生态环境法典施行要与“十五五”规划编制实施同步推进，二者的良性互动将直接影响美丽中国建设目标任务的落地成效。

　　对各级政府而言，生态环境法典施行后需要做好三方面工作。一是规范推进生态环境领域规划编制工作。在编制“十五五”生态环境领域规划时，要将生态环境法典确立的规划体系架构和程序要求等作为编制工作的基本遵循，将生态环境法典关于目标设定、区域管控、分类治理等核心制度落实至规划编制中，将美丽中国建设重点任务转化为可量化的目标指标和可落地的工程项目，实现生态环境法典制度要求与“十五五”规划部署的协同共振。

　　二是以生态环境领域规划为载体，推动生态环境法典有效实施。生态环境保护规划是生态环境法典各项制度得以具体化、可操作化的核心载体；生态环境法典则为规划的编制审批、实施监管和责任追究提供坚实的法律保障，赋予生态环境保护规划更强的法律约束力。充分运用生态环境法典赋予的法律手段对规划实施中的违法违规行为依法追责，切实强化规划的法律约束刚性，真正实现以规划推动法典落地、以法典保障规划权威的良性互动。

　　三是将规划环评、监测评估、公众参与、责任追究等配套制度落到实处，健全规划实施的跟踪评估和动态调整机制，构建上下贯通、横向协同的监管体系，避免出现重编制、轻实施的弊端。

　　整体来看，生态环境法典构建起总则为纲、分编为目的完整规划制度体系。这一制度安排，既是对既有立法成果的整合提炼，也是对美丽中国建设新要求的制度回应。当生态环境保护规划从政策文件转化为法律条文，生态环境治理的制度根基将更加坚实，美丽中国建设的法治保障将更加有力。

　　董战峰系生态环境部环境规划院研究员，生态环境管理与政策研究所所长；陈海嵩系武汉大学法学院教授，武汉大学环境法研究所副所长；任文荭系生态环境部环境规划院助理研究员