党的十八大报告提出“加强生态文明制度建设”, 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“加快生态文明制度建设”。从“加强”到“加快”,说明要建成小康社会，破解生态环境瓶颈已是时不我待，全面深化生态文明体制改革的任务非常紧迫。

长时间以来，虽然我们在转方式、调结构等方面取得了很大进展，但粗放型的经济增长方式尚未完全转变，资源环境约束日益趋紧，环境管理体制机制仍然存在一些亟待解决的问题，仅靠“调整”、“优化”只能治标，难以治本。可以说，现在已经到了必须对不符合生态文明要求的制度、体制、机制进行深化改革，寻求突破的时候了。

既然要深化改革，就可能伤筋动骨。打破利益藩篱，理顺管理体制等，每项改革都是硬骨头。我们必须把握大局，拿出狠劲、韧劲，以钉钉子的精神，审时度势，科学谋划，加快深化环保领域改革。

党的十八大以来，《大气污染防治行动计划》发布，排污权有偿使用和交易试点等一项项改革正有力推进，然而改革依然任重道远。生态补偿、跨界污染、大气污染联防联控等诸多重要问题如何用改革来解决？环境体制机制如何通过改革来理顺，实现用制度来保护生态？都是今年两会聚焦的热点，也是迫切需要解决的问题。

随着全面建成小康社会逐渐进入关键时期，环境保护对经济社会可持续发展的意义愈发凸显，关系成败。我们需要找准生态环境领域突出矛盾和关键问题，明确改革方向，集结力量、汇集智慧，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

短板——形势严峻 问题凸显

虽然“好生态不能再免费”、“不能让保护生态者吃亏”的呼声不绝于耳，但具体到操作层面，却始终是“雷声大雨点小”，迈不开大步。

长期以来，行政区域之间跨界污染纠纷，特别是流域跨界水污染纠纷问题一直难以解决。

对此，全国政协委员、台盟福建省委副主委骆沙鸣提出，跨流域生态保护，面临着诸如上下游之间利益如何平衡、监测指标和标准如何制订、资金来源如何确定等诸多瓶颈，因此推进困难。

“由于生态系统是不可分割的，水、空气等环境因素具有流动性，而目前环境监管、资源利用是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染问题不易得到有效解决。”最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林说。

行政区划有界，污染治理在很多时候却不应有边界。农工党中央提交的提案指出，京津两地人均财政收入是河北的5倍以上，但河北的污染物排放总量和空气污染物浓度远高于京津，若无联动配合，仅仅依靠河北本省能力，恐怕难以实现区域同步治理。

对于联防联控，全国人大代表、京津冀大气污染联防联控研究项目领导小组成员包景岭说，京津冀区域大气污染情况发展趋势相似，各地治理可采取相同或相似的措施，然而受到种种现实因素制约，实际治理成效仍有待加强。

环境形势严峻，环保任务日益繁重。这种局面下想要全面深化改革，各项基础性保障工作的完善，包括加强对基层环保机构、队伍的建设以及对环保资金的投入就显得尤为重要。

全国人大代表、河北省环保厅厅长陈国鹰说，目前，基层环保工作人员总量偏少、能力素质不高、结构不尽合理、经费保障渠道不畅等突出问题，与当前日益繁重的环保任务和严格的环保新标准、新要求相比还存在很大差距。

进展——调整机构 增加投入

源头整治，深化改革，对于机构的调整改革是重要的一个方面。

环境保护部部长陈吉宁向社会公开承诺环境保护部所属事业单位的8个环评机构今年率先全部从环境保护部脱离，其他地方的分批、分期也要全部脱离，逾期不脱离的，一律取消其环评资质。

环保投入量的多少，直接关系着环境质量的改善。这些年，国家对环保的投入在逐渐加大，过去3年全社会环保的投资，每年大约新增1000亿元。

以四川省2014年为例，中央和省级环保投资总额为169503万元，比2013年增长30.51%，是2010年的2.35倍。

这其中仍然存在很大问题：主要还是靠政府投入来解决，政府投入所占比例在30%～40%之间。

对于大气污染联防联控问题，全国人大代表、上海市环保局局长张全表示，环保问题“大家一起做才能事半功倍”。张全透露，今年，上海市在区域协作方面有望实现长三角机动车“异地同管”，共同对机动车尾气动真格。“这不像长三角对锅炉淘汰的联控措施，因为锅炉淘汰了就是淘汰了，而对机动车的管理是持续性的，这属于区域协作中的长效措施，很有意义。”

关于生态补偿，一些地方也进行了可喜的探索。福建省人民政府近日印发了《福建省重点流域生态补偿办法》，提出对闽江、九龙江、敖江3条流域实行生态补偿。3条流域共可筹集生态补偿金不少于10亿元，相比以往每年约3亿元的整治专项资金，增加了两倍多。对水质状况较好、水环境和生态保护贡献大、节约用水多的市、县将加大补偿。

前瞻——创新机制 推进改革

环境管理及体制机制还需要取得突破，以推动环保工作的深化改革。

李克强总理在政府工作报告中明确提出要推进京津冀协同发展，生态环保要率先取得实质性突破。京津冀协同发展如何“深一度”，成为更多人的共同期待。

陈国鹰提出，河北需要建立健全长效激励机制，包括建立长效生态补偿机制，加大生态补偿财政转移支付力度以及设立协同发展生态环保基金等。

“仅仅依靠财政资金的引导不能实现大规模的投入。财政资金要逐渐向环保的能力建设(监测、预警)以及执法能力上倾斜。”全国人大代表、江苏省环保厅厅长陈蒙蒙说。

环境保护部部长陈吉宁对此曾表示：“这个市场还没有完全打开，还没有带动社会资本进入到这个市场，来带动经济的发展。”

如何取得突破？陈吉宁部长指出，可以从3方面入手：进行价格改革；进一步开放市场，推动包括财政部正在推动的PPP、第三方治理，要推动政府采购服务、排污权交易等环保市场的形成，提高治理效率；发展绿色金融。

经济下行压力之下，对于环保资金的投入量又该怎样把控？

上海市曾做出过这样一组测算：当一个地区环保投入占GDP的比例在2%的时候基本上能够遏制污染，到3%的时候环境质量就可以改善。“上海市已经坚持这个投入比例十多年了。”张全指出，目前上海市平均环保投入全口径量接近800亿。接下来，上海市第六轮环保三年行动计划要投入1000亿（重点项目）。

“生态补偿也需要引入市场机制。” 全国政协委员、环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜说，生态补偿是用经济手段为主的方式来调节相关者的利益关系，所以，国家可以考虑依据生态资产的转移来确定补偿，对于提供的不同生态服务，采取不同的量化标准给予补偿。

针对跨界污染，全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅表示，目前，跨行政区域的污染纠纷是由共同的上级政府来调节和处理解决，针对现在的形势，我们强调“区域共治”，可以通过联合、协调解决问题。

加大对水资源的管理和保护，是环保深化改革的另一个重要方面。西南地区水电开发在增加能源供应、优化能源结构、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用，但开发过程中给当地造成了严重的生态环境破坏。全国政协委员、四川省政协副主席杨兴平建议，可以成立由中央全面深化改革领导小组直接领导的跨省区（部门）的重大水电资源合理开发利用统筹协调机构，统筹协调相关部门、地区、开发企业的权利和义务。

本组稿件由本报记者童克难 邢飞龙 史小静 王奎庭 闫海超采写