最高人民法院发布了第11批指导性案例53号“福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案”

案例基本情况为原告与被告长乐亚新污水处理有限公司签订单位借款合同后向被告贷款3000万元。被告福州市政工程有限公司为上述借款提供连带责任保证。原告、两被告、案外人长乐市建设局4方签订了《特许经营权质押担保协议》，福州市政公司以长乐市污水处理项目的特许经营权提供质押担保。然而，长乐亚新公司未能按期偿还贷款本金和利息。

案例裁判结果为被告长乐亚新污水处理有限公司向原告偿还借款本金、利息和律师代理费，被告福州市政工程有限公司承担连带清偿责任；原告自判决生效之日起有权直接向长乐市建设局收取应由其支付给两家被告的污水处理服务费，并对污水处理服务费就借款和律师代理费方面的债务行使优先受偿权；原告其他诉讼请求被驳回。

◆本报记者崔煜晨

国家发改委法规司相关负责人近日带队赴最高人民法院，双方还就特许经营协议性质等PPP争议问题进行了深入沟通。“这代表政府对解决问题、寻找办法重视的姿态，对社会资本投资PPP项目有鼓励作用，对项目落地也有好处。”大岳咨询总经理金永祥表示。

为对特许经营收益权能否质押等司法实践难题作出明确规范，统一裁判标准，提高诉讼效率，最高人民法院发布了第11批指导性案例，其中，包含环保领域PPP项目——指导性案例53号。

从产业角度看，此次裁判能否解决PPP模式中的现存问题，为PPP项目落地进一步扫清法律障碍？

案例主要明确了特许经营权、收益权、质押、可转让范围、公式标准等概念，有利于职能部门厘清PPP模式中的基本法律概念

据了解，此次发布的53号指导性案例中裁判要点主要为两个方面：第一，特许经营权的收益权可以质押，并可作为应收账款进行出质登记。第二，特许经营权的收益权依其性质不宜折价、拍卖或变卖，质权人主张优先受偿权的，人民法院可以判令出质债权的债务人将收益权的应收账款优先支付质权人。

有观点认为，此次案例中明确了特许经营权、收益权、质押、可转让范围、公示标准等概念，有利于国家发改委、财政部、住建部、咨询机构、地方职能部门等厘清PPP模式中基本的法律概念。

“案例中对概念的澄清非常好，各部委等早该统一概念。遗憾的是没有说清楚PPP项目，在不涉及特许经营权的情况下，收益权是否可质押。”君合律师事务所合伙人刘世坚认为，以前不少PPP项目在实践中因概念不清处于“灰色地带”，以后如果问题得到解决，项目的落地也将更加顺畅。

对规范特许经营质押贷款有积极意义，但在PPP项目实践中，社会资本很少通过法律途径解决问题，未来还是依靠协商、谈判等手段

业界有观点认为，53号指导性案例的目的在于，明确特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，有利于解决对特定项目（如污水处理）的特许经营权能否质押及收益权质押实现方式的争议，统一裁判标准，对规范金融机构特许经营权的质押贷款业务并促进基础设施项目的融资有积极指导意义。

实际上，在西方国家，以特许经营权的收益权做质押，进行项目融资的模式已经较为成熟。而这一方式在我国并没有得到有效认可，多数PPP项目中，社会资本融资还是要求有母公司做信用担保。“这种方式限制了公司在PPP或特许经营项目方面的能力扩张。”E20环境平台高级合伙人薛涛说。

同时，国情所致，特许经营目前在国内绝大部分能做收益权质押的项目均为政府采购服务型，收费保障主要依赖于政府支付，项目收益权质押的保障其实来自政府付费部门，这样一来，也将倒逼地方政府信用的进一步升级。

济邦咨询总经理张燎也认为，以PPP或特许经营项目的收益权做质押，在我国操作起来仍有难度。这种质权实现方式与实际情况有悖，在现实中的操作性不强。

他举例说明，如果运营商或债务人违约时，政府方多半会因项目设施停运或无法正常运行而拒付服务费，收益权对应的现金流由何而来？

比如，如果某地方政府因污水处理厂违约而拒付服务费，那么这座污水处理厂的现金流将出现断链，可能导致不能良好运营，污水得不到及时、达标处理。

因此，PPP或特许经营项目融资还需要引入直接介入权及临时托管制度，合同收益权质押才能真正实现。

在PPP模式多年的发展下，以特许经营权的收益权做质押被认为是早该突破的问题。那么，这一突破能否掀起PPP项目的新一轮落地热潮？

在金永祥看来，PPP项目的落地主因并不取决于此，主要还是看项目条件是否成熟。他介绍说，条件好的项目一直不缺少社会资本参与，社会资本也不会因存在争议问题而放弃项目。

“在PPP项目的实践中，遇到问题时，社会资本很少通过法律途径解决，多数还是通过协商、专业化重新谈判等手段解决。不仅在过去，未来解决争议的方式还是依靠这些手段。”他说。