尹学庆

基本案情

北京某科技发展有限公司，主要从事耐热混凝土等耐火材料生产，生产和加工中主要产生废气、粉尘和噪声。2015年3月17日，北京市环境监察总队执法人员现场检查时，发现这家公司生产中炮泥车间外配套安装的1套布袋除尘器、1台过滤水箱和加工引流砂车间内安装的1套布袋除尘器均擅自停用，粉尘和废气直排大气。

执法人员进一步调查了解除尘设施情况，一是要求现场开启布袋除尘器，但现场工作人员半天才找到用电开关，显然是很长时间没有使用；二是布袋除尘器开启后，发现装在铁皮房内布袋除尘设施周边及管道上漏风、漏气现象比较严重，周边及排放烟囱中有明显的可视粉尘，说明除尘设施存在故障；三是对现场工程师反映除尘设施开启后会把加工前的原材料抽走，说明除尘设施设计存在缺陷。

执法人员再进一步调查了解到，这家企业2006年6月取得区环保局环评审批手续，2007年10月正式投产，但由于没有按照环评要求使用清洁能源等问题一直没通过环保验收，且周围居民经常投诉。针对企业上述违法问题，区环保局曾于2014年6月对其作出处罚决定，责令其未办理环保验收手续前不得生产，但企业没有严格执行，仍在违法生产。

调查结果表明：这家企业配套环保设施没通过“三同时”验收，不具备正常运行条件，属于非法生产；除尘处理设施发生故障，未及时检查维修，致使处理设施不能正常运行。依据相关法律法规，执法人员决定对企业产生污染的生产设备实施查封。

Ⅰ谁是查封主体？

本案违法事实已查清，但在北京市环保局审议查封决定过程中，对是由市环保局还是由区环保局作为实施主体下达查封决定书的问题上，产生了分歧。

一种意见认为：北京市环境监察总队执法人员检查并发现的违法问题，符合查封措施适用条件，理应由北京市环保局实施。

另一种意见认为：查封强制措施只是对初步涉嫌违法采取的临时控制措施，后续还要全面调查后作出最终的行政处罚决定。根据《建设项目环境保护管理条例》，建设项目环境管理是专属执法权，应由审批建设项目的环保部门进行验收和违规处罚。该项目由区环保局审批，理应由区环保局处罚。

从环保查封扣押强制措施立法本意和加强建设项目环境管理角度来看，笔者同意第二种意见。

Ⅱ法律解析及处理

环境保护行政强制措施本身不具有制裁性，仅存在于某一完整行政程序的一个相对独立的阶段，是服务于维护公共利益和社会秩序的一个独立环节，是一种暂时性处置，具有临时性特点。

《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十五条规定查封扣押期限一般为30天，最长不超过60天（特殊情况可以延长30天）。如果不在期限内做出最终的行政处罚决定，依据《办法》第二十条第二款，查封扣押措施将被解除，将不能达到最终的环境管理目的。

1.查封主体宜为区环保部门

由于市环保部门没有权力对区县审批的建设项目直接实施行政处罚，因此，由具有建设项目管理权限的区环保局实施查封措施，更有利于对企业未验先投违法行为的统一监管。

2.区环保局不宜再罚

区环保局已于2014年6月依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定处罚了这家企业。但企业只缴纳了罚款，并未停产，也未整治。针对企业未履行行政处罚决定的行为，区环保局并没有根据《行政处罚法》第五十一条申请法院强制执行。至总队检查发现违法行为之时距第一个行政处罚决定下达已经9个多月，超过了《行政强制法》第五十三条规定的追诉期，丧失了强制执行的权力。

因此，虽然企业未验先投的违法行为处于继续和连续状态，但由于没有法院对行政处罚未予执行的判决或裁定，这个行政处罚决定没有执行完毕，仍然有效，根据《行政处罚法》第二十四条“一事不二罚”的原则，区环保局不能再对企业未验先投行为进行新的处罚。

3.实际做法

经过集体审议和综合分析，北京市环保局决定由区环保局实施查封，并责成区环保局继续监督这家企业执行未验先投处罚决定，停产整治、尽快完成环保验收。

3月29日，北京市环境监察总队会同区环保局执法人员、邀请几家媒体记者，来到北京某科技发展有限公司，当场宣读了区环保局制发的查封决定书，由区环保局对其生产炮泥和引流砂车间相关设施的用电设备实施了查封。

Ⅲ案件启示

行政强制措施极具侵益性，易对行政强制相对人的财产权益造成损害。因此，查封扣押作为一种行政强制措施，应遵循比例原则，所采取的措施和手段应当必要、适当。在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的时，应当采用非强制手段。

1.全面调查企业为什么违法了

本案发现企业停止使用环保除尘设施后，并没有直接认定企业违法，而是深入调查设施停用原因。后了解到现场工人找不到电源开关，设备已长时间没有使用，开启后多处漏风，现场工程师承认系统设计有问题，运行中可将原材料抽走。这一切说明除尘设备本身存在问题且没有及时维修，才是不正常运行治理设施的根本原因。再进一步调查，企业这个项目没有通过环评验收，根本不具备正常运行条件。

因此，在查清事实基础上认定本案不是简单的一般环境管理问题，不是采用责令企业加强日常管理、及时开启治理设施的非强制手段就可以解决，必须采取查封的强制措施，及时控制污染，并要求企业最终采取整治措施，彻底解决污染问题。

本案从调查取证到实施过程均体现了依法全面调查、审慎行使查封扣押强制手段的思想，体现了依法严厉打击肆意污染、破坏环境、拒不配合执法等恶意违法行为的立法目的。

2.应走完法律规定的所有程序

根据《环境行政执法后督察办法》第五条规定，环保部门应当在环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行期限届满之日起60日内，进行环境行政执法后督察，对未履行行政处罚决定的，要依据《行政处罚法》第五十一条申请法院强制执行。否则，行政处罚决定没有执行，达不到治理污染的目的，也无法结案，一旦污染扰民被投诉追责，环保部门还将承担履职不到位的责任。

本案中，如果区环保局能够依法履责，对企业不履行停产命令的行为申请法院强制执行，法院受理纳入司法轨道后，如果做出了执行判决或者由于各种原因终（中）止执行，但给出裁定意见，不仅行政处罚案件可以结案，而且在法律上企业违法行为已终止，如果企业未验先投违法行为处于继续或持续状态，环保部门可认定为新的违法行为进行处罚。

因此，环保部门要注意全面履行职责，依法完成全部法律规定的程序，一方面尽职免责，另一方面争取管理的主动权，避免陷入管理相对人不执行处罚决定又不可以再罚的被动局面。

3.应牢记环境管理的最终目的

新环保法实施前，对于企业未验先投等行为，环保部门没有强制手段，只能根据《建设项目环境保护管理条例》进行处罚。新环保法实施后，环保部门可以依法现场查封非法排污设备，同时邀请媒体全程参与并宣传曝光，对企业形成有效震慑。

需要注意的是，查封措施的采用必须结合后续的行政管理措施，才能达到最终纠正违法行为的环境管理目的。

因此，北京环境监察总队最终没有单纯为了查封而查封，而是将查封措施作为强化执法的有力手段，由有建设项目管理权限的区环保局实施查封，为彻底解决未验先投企业的违法问题创造了条件。

查封期间，市、区两级环保部门多次到企业检查设备封存情况并督促整改，企业投入60多万元，按照环评要求进行清洁能源改造、改造沥青加热炉，改造除尘设施等，最终区环保局又根据改造进程适时延长了查封期限，到解除查封决定时,企业已全面完成了整改，各项污染物监测达标，通过了环保验收，取得了合法生产的资格，取得了良好的环境和社会效果。

作者单位：北京市环境监察总队