张政民

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定实施40多项涉及生态文明建设的改革方案。

全国生态环境保护大会明确指出，各地区各部门要坚决担负起生态文明建设的政治责任。地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人。此外，中央生态环保督察和省级督察不断向纵深发展等。在此态势下，如何以习近平生态文明思想为指导，做好顶层设计，建立科学合理的考评体系和简便易行的考评办法，已成为落实党政主体责任紧迫的制度建设任务。

本底须真实，标尺要科学

考核要客观，本底须真实。建立行之有效的生态文明建设及生态环境保护政绩考核体系，必须从摸清本底做起，这是由生态环境系统的复杂性决定的。过去的生态环境保护体制、机制存在权责不明、多头执法、效率低下等问题。原来的生态环境保护职能分散在发改委、国土、水利、农业、林业等部门，环境政策存在分散、重复甚至冲突的局面。不对本底条件科学评估，不找出生态环境短板，考核指标的科学性就无法保证。

此外，过去的监测不规范等问题造成一些地方提供的生态环境本底情况数据不能全面反映真实情况，致使考核指标很难科学合理的设定。

考核如导航，标尺要科学。笔者认为，要以习近平生态文明思想为指引，以生态环境质量及生态功能安全为主要尺度，以如期完成污染防治攻坚任务为重点，以能够客观获取的监测数据及依法统计的数据为依据，以当地人民群众的满意度为指向，以落实党委政府对本行政区域的生态环境保护工作及生态环境质量负总责为目标，科学合理地设立生态环境保护及生态文明建设指标体系。

因为在生态文明建设政绩考核中，突出生态环境质量与功能考核，既有导向性又有首位性，是衡量绿色发展、高质量发展和满足人民日益增长的优美生态环境需要的基本目标。其他生产生活指标都良好的情况下，如果生态环境质量及生态功能安全指标下降了，那么就突破了生态安全和可持续发展的底线，突破了法律法规的底线，突破了人民安居乐业的需求底线，生态文明建设的成效就会大打折扣。

笔者认为，生态环境质量及生态功能安全指标是科学监测、客观反映得来的，权威性和真实性高，作为考核标尺看得见、摸得着、接地气，与人民的生产生活密切相关。而探索中的绿色GDP指标考核，由于借助统计手段，一些人为因素和技术难题很难攻克，加之人民群众不能直接感知，付诸实践并用于考核尚不成熟。试行中的一些综合指标模式，又存在指标繁杂与专业性评价过强的问题，很容易使考核对象只顾围着数字转，没有时间和精力去做真正有利于生态环境质量改善、有利于提供更多优质生态产品、有利于促进人与自然和谐、有利于实现绿色高质量发展的实事，容易出现“一刀切”的现象。因此，对各地的考核应紧扣不同地域及生态功能区域生态、资源、环境（水、气、土）三大要素中的首位因素或主要因素设立指标，这也是较为简便、客观、科学、合理、可靠的生态文明建设考核办法。

权责要落地，监测要及时

考核必见人，权责要落地。要严格按照国家确认的各地域生态功能区生态环境质量目标和国家法律法规标准落实生态环境保护责任制，切实把支撑生态环境质量改善的二级指标，由省级政府分解下达到各区域、各行业，使污染物排放等约束性指标实现总量削减，使生态环境资源增量指标如期完成。切实把支撑总量削减目标和生态环境资源增量目标实现的三级指标，由市级政府分解给企业等市场主体，包括单位GDP水耗、能耗、物耗，排污强度等。一级指标（区域生态环境质量按功能区达标、改善）完成的，只统计不考核二级、三级指标；一级、二级指标完成的，只统计不考核三级指标，把落实责任与简化考核相结合，切实把权责落实到每个相关责任人的身上。

更加关键的是，要从立法和执法改革实践中，尽快解决好自然资源产权不清、自然资源物权不明、生态环境保护责权缺位等问题，共同但有区别地落实好所有者、使用者、经营者、管理者、受益者、破坏者、污染者、生产者、生活者、监管者、执法者的责任与权益，使生态环境保护的相关责任方、利益方明确权责界线，共同发力，从根本上讲，建立健全并适时出台具有中国特色的生态环境保护法典，将生态环境保护完全纳入立法、执法、司法、守法的法治轨道，实现生态文明建设法治化是保障。

考核必精准，监测要及时。应加快国家和省级生态环境天地一体化监测网络建设与运行步伐，使同步卫星监测与地面在线监测相结合、相补充、相印证。在剔除气候变化和自然灾害因素影响的前提下，实现科学客观及时监测，提供重点区域、重要流域、重要生态功能区生态环境质量年度变化的真实可信数据，使生态环境质量改善及生态功能修复考核精准化，使各地生态环境保护措施精确化。

这样不仅可以使生态文明建设走在符合自然规律的轨道上，还能与配套政策、项目、资金、制度等相结合，使国家资金、政策向保护者、贡献者流动和倾斜，在中央“统一监测、统一发布、统一考核”的指挥棒指挥下，充分发挥各地主观能动性和建设积极性，紧紧围绕生态文明建设主题，写实生态环境保护大文章。当下，必须加快生态环境质量监测指标科学设立和有效完善的研究，加快生态环境监测机构横向整合纵向改革，加快生态环境监测规范修订与健全，加快生态环境监测能力建设。

评价要公正，奖惩要分明

考核出效益，评价要公正。应加快“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”和环境准入负面清单划定步伐，加快完善全国及各省（市、区）生态功能区划定工作，加快推进“多规合一”工作，使生态文明建设从决策源头、立法源头、政策源头上做好顶层设计。通过科学合理的考核，使各地既能科学合理地利用自然生态资源发展生产、造福人民，又能守住生态环境红线，确保中华民族永续发展。做到该保护的坚决保住，该利用的合理开发。对各地生态环境政绩考核有所区分，确保生态效益、经济效益、社会效益相得益彰。在具体考核中，如果有地方对通过监测为主的方式得出的评价结果有意见的，国家可委托第三方进行综合评估，以确保考核客观公正，使科学客观公正的考核成为优化和改善生态环境、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的内生动力和制度保障。

考核出满意，奖惩要分明。首先是当地人民和党中央满意，既要使相关方都能认同考核结果，又要能看到在指挥棒的指挥下取得实实在在的生态文明建设成效。其次，要让被考核者心服口服，能从中找出短板，推动改进工作。第三，要让企业和社会满意，让参与生态环境保护的各社会组织和公众能有参与建设“美丽中国”的成就感，让失职失责、完不成任务者产生羞耻感。要使考核达到以上目标，奖惩分明是关键。

具体来讲，笔者认为应实现“六个挂钩”，即考核结果与中央财政奖补、生态补偿、国家绿色金融政策等物质利益激励挂钩；与党政领导干部的晋升晋级和选拔任用挂钩；与领导干部自然资源资产离任审计和生态环境责任追究挂钩；与各类争先创优挂钩；与党政政绩综合考核挂钩，使“一票否决”和“一票增绩”对比反差更加明显；与中央生态环保督察及其“回头看”挂钩。更重要的是，要推动党委政府负总责，组织部门、生态环境部门、自然资源部门牵头，并联合相关部门建立和完善好考核办法，使考核更具权威性、透明性，这样才能将生态文明建设逐步引向深入。

作者系甘肃省生态环境厅巡视员